控制性详细规划实施下的城乡规划管理

控制性详细规划实施下的城乡 规划管理

李晓斌

东莞水乡特色发展经济区规划和土地测绘中心 广东省东莞市 523000

摘要：随着我国社会经济的发展和城乡化进程的加快，城乡规模不断扩大，城乡人口越来越密集，为满足人们对高品质城乡生活的追求，城乡规划管理工作的重要性日益凸显。控制性详细规划是当前城乡规划管理中普遍运用的一种规划管理形式，与我国现有的城乡规划管理需求相适应。但是在具体实施控制性详细规划的过程中，受到诸多因素的影响，导致控制性详细规划的作用没有得到充分的发挥，降低了城乡规划管理的质量和综合水平。因此，现阶段的城乡规划管理工作需要在理清控制性详细规划与城乡规划管理关系的前提下，明确控制性详细规划实施中存在的问题，结合问题给出相应的意见和建议，旨在提升城乡规划管理的科学性和有效性。

关键词：控制性详细规划；城乡规划；管理研究

控制性详细规划伴随着市场经济的发展而产生，这一城乡规划管理形式最初是借鉴美、德等国家的城乡规划管理经验，再结合我国城乡规划发展实际，逐渐形成了具有可实践性、可操作性、可复制性的城乡规划管理模式。当前，我国的控制性详细规划管理体系已经趋于健全和完善，并且呈现出来两大发展特点。一是控制性详细规划已经从静态蓝图式的描绘发展成为基于城乡发展过程的动态性规划管理，能够更好地满足科学管理城市的需要。二是控制性详细规划逐渐发展成为一种规划技术，并且技术水平不断提升，由原先单纯的对物质空间的规划发展成为综合考虑城乡资源、环境、人口、绿色生态等的综合规划^[1]，结合先进的信息技术，极大地拓宽了控制性详细规划的适应范围，提升了控制性详细规划的实际应用价值，为现代化城乡规划建设与管理提供了重要支撑。

一、控制性详细规划与城乡规划管理的关系

（一）控制性详细规划对城乡规划管理起重要作用

控制性详细规划与城乡规划管理有着十分密切的关系，首先就表现为控制性详细规划对城乡规划管理起着重要作用。控制性详细规划可以直接决定城乡规划管理的内容和规划管理工作开展的广度和深度，控制性详细规划的核心要义就在于“详细”二字，控制性详细规划内容的丰富程度与城乡规划管理开展的科学性和合理性程度有紧密联系^[2]。同时，控制性详细规划明确了城乡规划管理的底线，能够提升城乡规划管理规范化水平。

（二）城乡规划管理是控制性详细规划实施的实践基础

控制性详细规划主要是对城乡空间进行管控，而城乡规划管理则是控制性详细规划实施的实践基础。城乡规划管理工作重在实践，只有通过具体规划设计方案的实施才能将控制性详细规划的要求落到实处，成为具体的城乡规划管理实践，从而有效发挥控制性详细规划的指导和应用价值，提升城乡规划管理效能和水平。

（三）控制性详细规划与城乡规划管理相辅相成

控制性详细规划与城乡规划管理二者互为基础、相辅相成。规划管理要与控制性详细规划做好配合，在城乡规划设计和管理的过程中，要严格按照控制性详细规划的要求进行管控，比如在规划设计方案中落实容积率、建筑密度、高度的控制要求^[3]，保障城乡建设控制指标的实现。

二、控制性详细规划实施中存在的问题

当前，控制性详细规划在实施过程中存在一定的问题和不足，对城乡规划管理工作的有效开展产生了一定的影响，要实现控制性详细规划实施下城乡规划管理水平的提升，就要解决好控制性详细规划中的局限性问题。

（一）刚性与弹性的矛盾

根据《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城乡规划条例》等相关法律法规，控规是土地出让、划拨的重要依据，也是城乡规划主管部门作出规划许可的法定依据。但目前控规编制偏重于对开发地块控制，忽视城市发展的整体性调控。控规成果刚性有余，弹性不足，政府与市场、公益与经营未能区分控制，关键性指标的确定没有明确的技术规范。在目前快速城镇化背景下，控规与后续开发需求脱节，难以适应快速城市发展需求，而现有的规范对控规的年限没有规定，城市快速发展与静态蓝图之间产生了矛盾，从而引发了规划的不适应性，在市场导向作用下，出现控规频繁调整的情况，而控规调整程序极为严格，一定程度上导致部分地区为了寻求规划弹性，重编制，轻审批的情况时有发生。

（二）控规方案缺乏针对性

在控制性详细规划实施的过程中，存在控规方案缺乏针对性的问题。有些地区的控制性详细规划尚未明确区分不同的管理区域，尤其是针对城乡中的特色区域，没有按照特色发展的要求制定有针对性的管理方案，不能有效解决城乡发展与城乡保护之间的矛盾问题，使得城市建设呈现出千篇一律、千城一面的情况，降低了城乡规划管理水平，不利于城乡的可持续发展。

三、控制性详细规划实施下城乡规划管理的策略

（一）探索建立与市场经济相适应的制度

建立分层编制的规划体系，包括法定控规和地块开发细则，在控规层面将发展底线与公共利益落实至空间、提出单元的基本建设指引，对公共服务、道路交通、市政公用等公益性设施的用地性质细分至小类并提出建设要求；地块开发细则根据土地出让计划、招商引资计划、年度建设计划以及其它开发需求等要求启动编制，灵活安排用地功能和相应的规划控制指标，以适应市场在资源配置中的决定性作用。根据发展的确定性，简化控规控制内容，创新控制方式。允许控规在保证总量不变服务水平不降低的前提下，按照程序对总规的控制性内容进行优化和调整。控规对发展明确区域进行小地块控制，强化控制公益性内容，对发展不明确的区域进行大地块控制，预留地块细分弹性，在明确项目意图后动态编制细则，详细规定建设地块的各项控制指标和其他管理要求，落实具体各类用地和设施的定性、定量、定位等内容，适应市场变化与需求。

（二）强化对城乡特定区域的特色管理

要提升控制性详细规划实施下的城乡规划管理水平，还要进一步强化对城乡特定区域的特色管理。不同城乡受到自然因素、历史因素以及人文环境因素的影响，呈现出不同的风土人情和独特的地理风貌。在进行城乡规划建设和管理的过程中，要根据城市的特色来制定控制性详细规划方案，分析城市中特有的人文或者历史元素，将对城市特色文化的保护纳入到控制性指标当中，通过相应的控制性政策、规划方案的引导，提升城乡规划建设管理的针对性。在进行规划建设的过程中，可以围绕城乡特色文化，拓宽规划的内容和深度，通过特色区域的建设实现城乡规划质量和效益的统一。此外，还可以实施容积率转移制度^[4]，保护城乡中原有的具有较高历史价值的古建筑物，发挥控制性详细规划的作用，提出有关容积率产权转移的实施方案，实现对开发权转移的有效引导，提升城乡规划管理的效果，构建保护性开发的城乡规划管理新格局，为实现城乡的可持续发展奠定重要基础。

结语：

综上，要在控制性详细规划实施的前提下提升城乡规划管理水平，就要明确当前城乡控制性详细规划中的问题，提出针对性的解决方案，完善城乡规划管理体系，充分发挥控制性详细规划的作用，为现代化城乡建设提供智力支持和实践保障。

参考文献：

[1]徐洋.基于国土空间规划的控制性详细规划编制体系探究[J].中华建设,2021(02):102-103.

[2]宋剑玮,孙佳历.从控制性详细规划层面推动绿色建设的研究[J].工程建设与设计,2020(22):12-13.

[3]梁继祥.基于控制性详细规划实施下城乡规划管理的思考[J].中华建设,2019(12):80-81.

[4]文超祥,马武定.论控制性详细规划实施的“平衡机制”[J].规划师,2009,25(08):66-70.