秦汉以来的古代疾疫救疗财政措施及启示

沈晓玉

新疆财经大学 新疆乌鲁木齐 830012

摘要:本文梳理了自秦汉以来历朝政府对疾疫救疗的财政措施，主要可以分为四个方面：（1）加强基础设施建设。如设置隔离所，减少交叉感染；建立漏泽园，及时处理尸骨。（2）修复医学典籍，推动医学发展，完善医官设置。（3）疾疫过后，采取蠲免、减徭役等税收减免。中央发放实物财政补贴，确保社会运转。（4）中央以诏令、法律的形式推进环境整治，如挖沟疏河，防止死水滋生细菌。各朝各代在疾疫救疗方面的财政措施以这四个方面为主线，在继承前代和自我开创中，推动了我国疾疫救疗事业的发展，保障人民的健康。面对当前的疫情，我们可以以古为鉴，取其精华，再结合现代技术，更高效地战疫。

关键词：疾疫救疗 秦汉以来 财政措施

1. 引言

纵观历史，不难发现人类在谋求社会发展的同时，始终与疾疫作斗争。疾疫是指烈性传染病，具有传播快、破坏性强、不确定性的特点。2003年的非典和2019年底爆发的新冠肺炎疫情，是我们直面的具有极强破坏力的疾疫。疫情考验着一个国家的应急处理能力、财政统筹支付能力、经济抗打击能力，只有从历史中学习，不断促进社会各方面，尤其是财政方面的改革，才能提升国家应对疾疫的能力，保障人民生命安全。

已有学者研究了财政对防疫的作用，疫前，构建应急财政机制，周旭霞和包学松（2003）提出要建立由统筹系统、资金使用系统和资金网络系统构成的财政应急机制；马蔡琛、赵笛（2020）认为要重视公共应急资金的绩效评价，促进资金的使用效率；贾莉英（2003）指出税收能为疾病防控、公共事业提供保障。疫中，以财政的确定性对抗疾疫的不确定性。李成威、傅志华（2020）支出财政的确定性可以在疫情发生时缓解人民对疾疫的恐慌感，快速稳定经济，减少对经济冲击。疫后，财政政策可以减轻纳税人负担，缓解行业的经济压力。百彦锋（2020）支出税收是政府降低微观主体税负的工具，减税促进生产生活恢复。

本文通过对秦汉以来政府对疾疫的财政手段的梳理研究，尝试理清古代的抗疫财政手段，并结合现实情况，提出未来面对疾疫的建议。本文的朝代划分，参考了孙翊刚的《中国财税史》以及黄天华的《中国财政史纲》。

2. 我国古代及近代对疾疫的财政手段

（一）秦汉

秦汉时期，医疗保障体系处于发展阶段，其制度建设比较简陋，但是仍然有其先进性的地方。首先，在面对疾疫时，秦汉采用了隔离思想。《睡虎地秦墓竹简》中有关于朝廷处理麻风病的记录：“甲有完城旦罪，未断，今甲疠，问甲何以论？当疠所处之”，把麻风病患者集中在病疠所中，防止疫情蔓延；《汉书·平帝纪》中记载：“民疾疫者，舍空邸第，为置医药”^[1]，把病人集中隔离在病迁坊，提供医药救治。因此，秦汉时期被认为是设置传染病医院和开展医学隔离的开端。汉代中央设置太常太医令和少府太医令，这两大医疗机构主要服务于皇室成员及中央高官。西汉时期，政治上采用三公九卿制，丞相、御史大夫和太尉在中央有极高的地位，并且享受较好的医疗待遇。据《史记》记载，汉宣帝担忧御史大夫杜延年的身体，“赐延年黄金百斤、酒，加致医药”^[1]。到了西汉中后时期，尚书的权力不断增加，东汉时期，尚书为尊，变为尚书取代三公享受医疗优待，如张禹、庞参^[2]。中央医疗体系不仅担负着达官显贵的救疗，而且有理古籍，写医书的责任，如《黄帝八十一难经》、《神农本草经》。此外，疾疫发生时，中央医疗机构还需要负责派医送药。在地方，政治上实行郡国制，因此，地方医疗制度分为诸侯国和郡县两种医疗保障。在诸侯国内，设置里医工长。武帝时期，“举孝廉，补淮阳国医工长，随王之国”^[2]。郡县内，设置“医曹吏”，督邮生病，“使医曹吏刘租针胃管”^[3]。

受民本思想的影响，疾疫后，为了维护统治稳定，朝廷倾向于采取修养民生的政策，下诏要求官员减少奢靡，节约财政支出来支援地方救疗工作，《后汉书·顺帝本纪》中记载；“诏以疫疠水潦，令人半输今年田租；伤害什四以上，勿收责；不满者，以实除之”^[2]。

总体来看，秦汉时期的疾疫救疗措施有人治和官本位的特点，主要是对于中央和朝廷核心官员的救疗，有森严的等级差异，机构比较简陋，医学水平处于起步阶段。但是在隔离救疗思想以及中央向调派医生和药材上具有一定的先进性。

（二）三国两晋南北朝

这一时期，国家动荡，战争不断，天灾连连，疾疫不断。参考许秀文统计的这一时期的疫病情况，本文仅采用次数展示，如表1所示：

表1：三国、两晋、南北朝时期疾疫次数统计

三国两晋南北朝时期没有专门的医保制度，但当时儒、道、佛思想盛行，儒家提倡民本思想，主张中央采取措施积极抗疫；道家无为而治的思想更强调以家庭为单位，实现自我救疗；佛教中慈悲的思想也强调对疾疫要主动作为，赈济灾民。为了应对疾疫，这一时期的救疗可归纳为四点。①积极发展、普及医学。根据《隋书·经籍志三》，这一时期出现了256部医书，中央把这些医书发到地方，推动地方医学进步，提高整个国家的救疗水平。宣武帝下诏在京师选址建馆舍，用于医疗教学，教授医学知识并收治病人，作为学生实践的医疗场所，将实践与理论结合。此外，宣武帝命医署将深奥的医学知识抄录成通俗易懂的民间处方，提高民众的医学知识。②派医发药，处理尸体。派医发药继承秦汉时期的疾疫救疗思想，献文帝 “广集良医，远采名药，欲以救护兆民”

^[4]，宣武帝“遣太医、折伤医，并给所需之药，就治之”^[4]。这一时期，中央对疾疫后病人的尸体处理也有要求。一方面尸体是传染病传播的重要一环，尸体是病毒的载体，如果不及时处理，在腐化过程中的尸水会污染水质和土壤；另一方面，受到落叶归根、入土为安的传统思想影响，朝廷给棺木，统一安葬。③重视隔离，预防在先。通过对疾疫的经验总结，人们认识到了做到有效隔离、消毒杀菌能阻断疾疫的传播。在《晋书·王彪之传》中提到：“朝臣家有时疾，身虽无病，百日不得入宫”。当时人们可能已经认识到无症状感染者虽暂时没有表现出症状，但可能携带病毒，具有一定的传染性。④减税缩支，巩固统治。疾疫过后，社会秩序、经济受到冲击，统治者为了巩固其统治，常常会减少税负，予民修养，节约财政支出，缓解救疗支出压力。孝武帝下令：“事从俭约，众官廪俸，权可减半。凡诸役费，自非军国事要，皆宜停省”^[5]。

（三）隋唐五代

隋唐五代是我国历史上救疗比较积极的时期，在医疗保障、环境整治、医药市场的管理上取得了进步。

（1）医官制度化

五代十国关于医官制度的文献比较少，能力有限，对这方面探究不够深入，因此主要以隋、唐时期的医官制度为例。

隋唐时期的中央医官制度设置如下表2：

表2：隋唐医官制度设置

隋唐中央医官服务于皇帝和太子，设置根据医官的职责划分，如太医署职责是看病问诊，教授学生，管理下属药园；药局主要负责药材的清点、管理、调拨，尚药局务服务皇帝，药藏局直属太子管辖。以太医署为主体，尚药局与药藏局配合太医署工作。在地方医官设置上，相比于之前朝代，隋唐更注重地方医疗发展。根据陈锦的《唐代医疗制度研究》将其具体情况归纳于下表3：

表 3：唐代州一级医官设置

地方上，采用正金字塔形状的医官设置，医学博士在救疗方向上把控，又有助教和医学生辅助，能提高地方救疗能力。此外，唐代还引入了人均医生数量的概念，医学生在各地的分配不是以土地面积大小分配，而是按照各州户数为依据，以十万户为界限，十万户以上设医学生二十名，十万户以下设医学生十二名。除了日常诊疗工作，地方还肩负对疾疫的巡视工作，需及时上报中央疾疫情况，形成了中央——地方两级医官制度，保证了日常医疗的进行，也为疾疫救疗提供保障。

（2）环境治理常态化

隋唐五代环境治理常态化主要表现在两方面：重视街道绿化和厕所治理。对沿街的绿化管理是隋唐五代一脉相承的。隋建造大兴城时，把街道旁边的树木种植纳入到了施工方案中；公元740年，玄宗时期，殿中侍御史负责道路旁绿化的维护；后周柴荣鼓励住户“展引街坊”，在路边种树挖井。政府希望通过增加绿化来净化空气，减少大城市爆发疾疫的可能性。在《新唐书·百官志》中记录了公共厕所也在这一时期出现，且有专人管理，“宫中掌匽厕，为校署令丞”^[6]。

（3）医药市场规范化

药材市场是关乎民生的重要一环，劣质药物充斥于市必然会导致民众健康受损、医药事业停滞不前。隋唐五代政府从源头控制、鉴药把关、设立品牌三方面为主要手段，始终保持对医药市场的干预。中央药园是市场上药材的主要来源，隋在太医署下设“药园师二人”^[7]，负责药园管理，唐继承这一措施，《医疾令》：“京都各置药园一所，择良田三顷，置师”，种植技术的成熟和管理水平的提高保证了药园的产药数量和质量，形成药材市场以官方药材为主的局面。鉴药是保证用药安全的重要一环，面对复杂的药材市场，对官方书籍以及专业人才的需求剧增。显庆二年，第一本官方鉴药书籍《新修本草》颁布。此外，生长条件和地理环境对药材很重要，“道地药材”流行起来，以产地为品牌，保证药效。

（四）宋代

宋代高度集权的中央政治保证了救疗措施的执行力。

（1）注重卫生，预防疾疫

宋代已经有高温消毒的概念，《鸡肋篇》记录了旅人喝 “煎水”，这一观念对于和肠胃相关的疾疫防治效果十分显著。政治、经济中心南迁是宋代特色，相比于北方，南方水和蚊虫多的特点，易滋生细菌，因此在古代有南方“瘴气”盛行一说。为了健康，宋代注重水源的保护。从《梦梁录》中，可以看到南宋时已出现了粪便管理员“倒脚头”，防止粪便被直接倒入河流中，污染水源。

（2）推广医学著作

得益于雕版印刷术，医学书籍印刷量剧增，政府向地方极力推广医术，提高了百姓的基础医学知识。宋太宗时期，《黄帝内经》、《金匮要略》等多部医学书籍印刷出版；仁宗时期，政府设置校正医书局，汇专家编医书。政府如此大规模地编写医书，在前代都没有出现过。

（3）医官设置惠及平民

宋代医官设置主要有翰林医官院、尚药局以及惠民和剂局。其中，翰林医官院处于领导地位，统筹全国医药调配，医生派遣。翰林医官院主要是对皇帝负责，同时也通过派医送药，让百姓共享部分医疗资源，如驻泊医官制度：“翰林一官员见今医官至候七百余员，并无职事，诸路驻泊额止百余员”。尚药局是药物管理机构，负责御药、保管。惠民和剂局主管药丸炮制，低价出售给民间机构，“以买药以为名，议者谓失惠民之意，岁得息钱四十万以助户部经费”当有疾疫发生时，惠民和剂局配合翰林医官院，炮制分发药物，无偿散药成为惯例正式从宋朝开始，宋朝通过设置惠民和剂局和翰林医官院，把一部分医疗资源以常态化的形式给予百姓。

（五）元代

元代在疾疫救疗方面仍采用隔离预防；处理尸体；制定水旱疫疠赈贷制度，发粮食、盐、钱、布匹，以户或个人为单位，以个人为单位时根据年龄划定界限：“男子妇人十五岁以上为大口，十四岁以下至五岁为小口，五岁一下不须放支”^[8]。在医官设置上部分延续前代，设置太医院、御药院及大都惠民局。太医院，正二品，占主导，负责典籍编撰、考核医学生、皇帝医疗等，御药院处于辅助地位，主要负责药材管理、炮制。大都惠民局数量在忽必烈即位后增加，“各路置惠民药局，择良医主之，庶使贫乏病疾之人不致失所”，负责救济贫民、送药救疗，与民间分享医疗资源

元代的建立者蒙古族是马背上的民族，其统领军队四处征战，人口流动量迅速增加，且规模庞大，这些因素增加了疾疫爆发的可能性。因此元代十分重视医学水平，除了上述措施，元代还推行医户制。医户享受免除差役等税收优惠，户籍挂靠在太医院，日常可在地方行医，收取药费和诊疗费，这一项收入是合法收入。地方有疫情时，医户听从太医院调遣加入救疗队伍中。此外，医户还需每月到当地的三皇庙中述职，减少地方医生鱼龙混杂的情况。上述措施提升地方医疗水平，缩短派医时间，且太医院派出的医生对当地环境、民风等掌握更加清楚，减少救疗成本。

（六）明清

明清是我国封建社会发展的顶峰，商品经济繁荣发展，资本主义萌芽也逐渐产生，其与抗疫有关的财政措施具有部分的近代特点。

明代疾疫过后，政府根据地区受灾情况决定税负减免数额，以蠲免为主，减免为补。正统十八年，浙江疫情，政府采取“蠲其租，疾赈恤之”；弘治中期，“全灾免七分，自九分灾以下递减”^[9]。这一制度反映了税收公平性，同时还可以保证一部分财政收入，减少财政抗疫压力。明代延续元代医户制，允许子承父业，诞生了很多医学世家，促进地方医疗水平的提升。

清代前、中期仍旧采取明代以蠲免为主，减免为补充的减税政策。清后期，政府采用专款抗疫，把关税作为疾疫救疗的资金来源，形成“以税治疫，以税战疫”的税收理念。政府在地方设官药局，这些官药局从抗疫的紧急功能逐渐转变为常态化药局，以日常经营作为对疫情时期资金的补充。康熙十年“杭州大疫，总督择名医设药局与佑圣观，自八月至九月，活人无算”；同治时期，上海官药局“每年五月起九月止，延医诊疾给药”。

3. 抗击疾疫的财政手段建议

（1）加大医疗事业投入

增加对医科大学的补助，为提高人均医生拥有量打下基础；关注地区医疗，尤其是不发达地区，加大对社区医院投入，补短板，提高基层医疗水平；加大医保覆盖面，提高统筹支付比例。

（2）完善应急资金管理，建立科学绩效评价体系

疫情爆发使资金缺口大，因此要完善应急资金管理，确保在突发情况时应急资金能迅速、准确拨发；建立科学的绩效评价体系，对应急资金管理和划拨的有效性和准确性等方面进行考核。

（3）增强地区财政抗风险能力

一般来说，疫情救疗采用“属地原则”，疫情最早期，中央财政资金还没有下拨时，地方财政承担起了疫情救疗的责任，如何保证地方财政在高压力下持续运转，需要地方完善应急预案，科学进行应急物资储备。此外，地方还可以互相合作，如京津冀地区，构成地区间应对突发事件的财政合作，提高财政运转效率，通过构建财政确定性化解突发事件的不确定性。

（4）减免税款，减轻纳税人压力

减免税款是面对疾疫的常用财政手段，相比于古代，可利用大数据和金税三期平台，识别出纳税人在税款缴纳方面的困难，以此准确制定政策。如涉及民生的生活服务类、交通运输类项目免征增值税；对进口医疗器械等免征关税；对与疫情有关的捐赠准予全额税前扣除等税收减免政策。

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作者简介：沈晓玉，女，生于1998年6月，汉族，江苏常州人，新疆财经大学研究生在读，税务专业。