落实最严格水资源管理制度的探讨

尹华

阿瓦提县水资源总站 新疆 阿瓦提县 843200

2012年国务院颁布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》已经过去9年，全国大部区域已基本落实红线要求，新疆南部区域部分地州由于地理位置的特殊性和发展的不平衡性等因素，实施最严格水资源管理制度较为滞后，水资源的刚性约束没有完全体现，水资源两本账依然存在，作者从事多年的考核准备工作，作为一名基层的被考核者提出一些观点供读者参考。

关键词：最严格 水资源 管理 两本账 退地 考核 监督

前言

2012年1月国务院颁布实施《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号），明确了用水总量、用水效率和限制纳污的三条红线，2014年水利部出台《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》（水资源〔2014〕61号），2015年新疆维吾尔自治区党委参考国家《2015年度实行最严格水资源管理制度考核工作方案》（征求意见稿）出台了《自治区实行最严格水资源管理制度考核方案（试行）》（新党办发〔2015〕32号），开启了新疆水资源管理制度（三条红线）的考核工作，从2015-2020年总计6年的时间，水资源管理逐步加强，取得了优异的成绩，但是也存在一些的问题，现在我就从一名基层被考核者的视角与大家分享一些观点，偏薄之处请指正。

一、取得的成绩

（一）地表水取水量总体可控

6年来，自治区流域管理部门和地州水利局对区域内地表水资源建立了完善的管控体系，基本实现区域重点河流一级引水口全控制，引水量有详实的监测数据，引水总量基本按自治区的总体要求逐年压减，控制在地表水用水量红线左右，差距不大，成效良好。

（二）灌排基础设施不断完善，用水效率不断提高

“十二五”和“十三五”水利行业发展迅速，建设了一批骨干水利设施防渗改建工程，大面积推广实施高效节水，平原县市高效节水面积达到60%以上，兵团平原区域基本实现高效节水全覆盖，用水效率从不足0.45，大幅提高到0.52以上。

（三）限制纳污成效显著

区域内重要水功能区水质基本达标。由自治区水文部门和自治区环保部门采用不同监测检测方式共同对区域内的重点河流、水体进行水质和入河排污量监督考核，总体上各监测段面水体水质达标，入河污染物达标，特别是COD和氨氮排放总量低于国家标准。

（四）全民节水意识和资源意识提高

近十年来，中央和各级水行政部门大力开展节水宣传活动，每年“世界水日”和“中国水周”专题开展水法律法规宣传活动，平时充分利用广播、电视、报刊等新闻媒体及采用印发宣传单、悬挂横幅、张贴标语、出动宣传车等多种形式，有计划、有组织地开展以节水为主题的公益性活动。各地地表水资源供给量的逐年减少，资源的稀缺性突显；各类用水水价不断调整，资源有偿使用特性不断显现，用水企业和个人切实感受到水资源的紧缺和珍贵，内外驱动提高了全民的节水意识和资源意识。

（五）逐步落实国家水资源管理制度和完善区域水资源管理制度

按国家和自治区的要求，水资源管理制度逐步落实，一是逐步落实取水许可制度，区域内大中型灌区农业取水许可管理基本规范，颁发取水许可证，地下水取水许可证新证颁发工作逐步规范；二是河湖长制稳步推进，河（湖）长制组织体系全到位、管理保护全覆盖、目标任务全落实，围垦湖泊、超标排放、非法采砂等突出问题基本解决，持续大力开展生态建设和河湖治理保护各项工作取得阶段性成果。

二、存在的问题

（一）用水总量限额分配偏小

塔里木盆地大部分地区降雨量小，蒸发量大，对地表径流或地下水资源的依存度极高，没水就没有绿洲。2014年各地州依据自治区总体要求，草拟了县市用水分解方案，2015年自治区水利厅对各地州的用水总量分别进行了批复，批复的水资源量数据分析采用的2000年塔里木河近期综合规划里的数据，与2014年各地实际的用水总量和土地开发量不存在正比关系，分配的地表水资源限额量与实际使用量偏小20-30%，为后期的落实用水总量限额带来巨大问题。

（二）用水量两本账

农业灌溉面积的不断扩大，经济社会的不断发展，人民生活水平的提高都增加了水资源的消耗，水资源作为刚性需求不断扩大是客观存在的事实。主要河流一级引水口由自治区控制，不断减少用水供给，供需矛盾突出，为缓解用水矛盾，各地基层组织、农业企业和农民采用各种方法增加灌溉水量，保障农业生产基本的需求。为了应对考核，县市只上报自治区、地区掌握的水资源数据，对上级不掌握的地下水、农排水、过境水等采用不计或少计形式，形成了水资源的两本账，真假用于收费，假账用于考核。

（三）退地减水难

南疆部分区域水资源过量消耗主要是农业灌溉用水量超额，农业灌溉超量主要原因是农业灌溉面积的不断增加。扩大灌溉面积对农村富余劳动力转移和农民收入提高作用明显，对区域社会综合治理和区域经济发展有贡献，所以土地种植面积不断扩大。退地减水没有补助政策，县乡财政无力，退地涉及农业企业和农牧民的切身利益，许多土地开发是一批人，经营是一批人，种植是一批人，里面有风险投资，有银行借贷，如果采用“一刀切式强退”，经营者和种植户出现生存危机，将给社会稳定带来巨大的隐患。

（四）地下水资源的过度开采

区域主要河流一级取用水点受到自治区流域管理机构和地州水利局的严格管理，用水量出入不大，各县市农业灌溉用水供需矛盾巨大，缓解供需矛盾主要依靠开采地下水，部分区域出现了地下水位降幅超限，开采过度问题。

（五）信息化水平落后，平台混乱

发展信息化是新时代水利事业的发展方向。当前水资源的信息化、自动化水平不高，存在很多问题。一是缺少整体规划。二级控制点、未级渠系、机电井、泵站等监测控制，水费水资源费的收缴等多方面没有一个完成的系统规划。二是信息化系统平台多样，兼容困难。

三、意见与建议

（一）托出真正用水总量账本

虽然最严格水资源管理制度考核本身是促进水资源管理工作的重要抓手，但是各地无法实现用水总量红线限额，无法完成考核任务，因此派生出了一本应对最严格水资源管理制度考核的资源假账，不能反映真实的用水矛盾，要系统解决用水矛盾，需要掌握地表水、地下水、排水、中水的真实数据，建议采用面积推算方法复核实际用水量。

（二）重新分析水资源的总量数据

土地三调数据将投入使用，以三调数据为基准对水资源真实消耗量进行核算，各级党委、政府上下联动确定最终各县的水资源用水总量红线，按“以水定需、量水而行、因水制宜”的基本原则，确定保留耕地和园地面积，确定退减耕地和园地面积。

（三）出台合理退地政策

退地政策事关一方稳定，事关许多群众的根本利益，责任不能层层压，压到基层，基层无力解决，就成了空政策，政策不能一刀切，一刀切将造成一部人无法生存，破坏他们的生存底线，引发社会稳定问题。建议出台既有利于社会稳定和长治久安，又有利于水资源平衡的政策，给出合理的时间序列，有一定的补偿，分类型、有梯步，逐步实现退地任务。

（四）加快信息化建设，专项治理地下水

针对信息化存在的问题，建议首先要进行以地州为单位的总体规划，规划好以后，各县市在建设中以模块的方式进行填充，解决各县市财力投入不一致，项目实施不同时等一系列问题。其次是利用信息化技术专项治理地下水开采问题，实现对机电井的水电双控，实现对地下水位的监测，落实地下水的压采目标。

（五）做好信访和矛盾化解工作

在退地、关停机电井、灌溉检查、收费、执法等各种管理过程中，可能引发或诱发各类信访事件，相关部门必须做好充分的准备和预案，及时化解矛盾纠纷。

结语。以上是我个人的一些浅见，受篇幅的限制没有展开细说，如果有意深入讨论的请与我私聊（1389927****），欢迎批评指正。