国土空间规划新背景下的城镇土地规划和管理研究

国土空间规划新背景下的城镇土地规划和管理研究

史婷娟 1，葛明 2

莱西市规划服务中心 1，莱西市亮化管理处 2，山东，莱西， 266600

摘要：新时期的国土空间规划是各类开发活动和专项规划的基本依据。本文从城镇建设与土地规划管理，生态保护理念与土地规划管理，测绘新技术辅助土地规划管理，土地规划管理中的节约和集约用地策略四个方面论述了国土空间规划新背景下开展土地规划和管理工作的思路和方法。

关键词：国土空间规划；土地规划；城镇建设；生态保护；测绘新技术；节约；集约

0引言

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的印发，明确了我国“五级三类四体系”的国土空间规划体系，指明了我国今后国土空间规划的目标和发展战略，对包含城乡规划、海洋功能区规划、主体功能区规划和土地资源利用规划在内的多个领域规划的制定和实施进行了更新和完善，标志着我国国土空间规划进入了新时期。

土地资源是国家的基础和战略资源，对土地资源进行规划和管理需要在国土空间规划新背景下科学统筹、整体规划，在保证生态平衡和可持续性发展的前提下，统筹规划区域自然、经济、社会各项条件，充分协调好城镇发展和土地利用规划关系，做到对土地资源科学合理的开发、利用、治理和保护。

1城镇建设中的土地规划和管理策略

长久以来，城镇建设和土地利用规划存在的主要问题是城镇建设用地规模大幅超出土地利用规划范围^【1】。造成该问题的主要原因是城镇建设规划和土地利用规划失衡、不匹配，导致城镇建设用地无序、粗放扩张，建设用地控制不到位。

新背景下的土地利用规划和管理必须与城镇建设规划相互协调统一。无论是城镇建设规划还是土地利用规划，都必须土地资源的可持续利用和长远发展为制定依据。首先，要立足长远，对土地规划和管理进行战略部署，深挖城镇发展潜力，既要避免城镇建设规划的短期无序扩张，又要注重提升土地资源的利用效率。其次，应科学把握城镇建设发展规律，以非农业用地规划指标为城镇建设规划前提。注重城乡统筹规划，加大耕地保护力度，清退和缩减耕地占用面积，维持城镇建设规划用地和土地使用规划的平衡关系。

2生态保护理念下的土地规划和管理策略

我国长期的粗放经济发展模式给部分地区的自然环境造成了严重破坏，所造成的生态失衡问题需要几十年的治理和修复，严重制约了经济社会的进一步发展。

新背景下的土地规划和管理工作必须重视自然环境问题，在土地利用规划中引入生态保护理念，促进人与自然的和谐共存和可持续发展。首先，土地规划和管理应以科学发展观为原则，合理开发利用土地资源。科学对待当前需要和未来发展问题，土地规划利用造成的环境资源消耗要维持在人类可持续发展的限度内，既要满足当前经济社会的发展需要，又要为子孙后代留下充足的自然资源。其次，土地规划和管理应建立科学有效、生态良好的土地资源利用机制，明确土地资源的利用性质和开发功能，将“绿水青山就是金山银山”的发展理念^【2】融入到土地规划和管理工作中。

3 测绘新技术辅助的土地规划和管理策略

新背景下的土地规划和管理工作不仅要对土地规划要素属性数据进行归纳分析，还要在此基础上对土地空间布局进行全面分析。将测绘新技术引入土地规划和管理工作中，既可以体现诸多新技术的应用价值，又可以使各项土地规划的制定更加科学有效。

常用测绘新技术主要有遥感技术（RS）、地理信息系统（GIS）和全球定位系统（GPS）三种。遥感技术能够实现土地资源利用情况的准确分析和动态监测，为土地规划制定部门提供土地资源的日常变化数据。地理信息系统能够为土地规划制定部门快速构建规划区域包括空间定位数据、遥感图像数据、图形数据、属性数据等在内的地理信息数据库。全球定位系统能够对土地空间测量对象快速三维定位，广泛应用于土地资源调查和城镇建设规划领域。目前，上述技术在土地规划和管理中的应用主要有四个方面。一是用于土地资源利用情况的数据调查和获取；二是用于土地利用规划设计中的土地位置、面积、质量等的图像信息好模型的快速准确构建；三是用于对土地适用范围进行准确的三维勘测和界定；四是利用上述技术构建土地利用状况动态监测模型和管理系统，实现对土地使用状况的动态管理和规划。

4土地规划和管理中的节约和集约用地开展策略

我国国土空间规划战略实施时间还比较短，土地总体规划水平还比较低，在土地总体规划编制时一般采取“一平一增一减”的规划编制策略^【3】，一平指对耕地实行占补平衡；一增指在对建设用地总量进行严格控制的基础上适当增加建设用地供给量；一减指减少未利用的土地储存量提到土地利用管理效率。上述思路一定程度上解决了我国土地利用“量”的供需矛盾，但忽略了土地质量、土地资源布局和土地弹性调控等问题，偏离了国土空间规划的指导目标。

在土地规划和管理中开展节约和集约用地策略就是在“资源节约”、“科学发展”等土地管理理念的指导下，通过创新科学管理方法来提高土地利用效率并最终实现土地资源的节约、集约使用。主要实施策略分三个步骤：首先是在土地规划和管理工作中牢固树立节约用地和集约用地的用地理念。前者侧重使用政策、技术等手段控制土地使用规划中的不必要消耗；后者强调使用科学手段实现土地利用规划的综合效益和使用效率的不断提升。两种理念相辅相成，节约用地是基础，集约用地是保障。然后是在土地规划和管理工作中积极开展对土地使用现状的经济性评价，从土地使用的政府管理层面和终端用户层面全面评价土地使用规划的适应性和经济性。最后是构建包括土地数量、用地结构、利用效率生态保护等多维度的土地总体规划指标体系，使土地规划和管理复合国土空间规划体系的要求。

5结束语

国土空间规划新背景下的土地规划和管理工作需要把控土地资源全局全要素，坚持因地制宜和问题与目标导向一致的基本要求，协调城镇建设、生态保护、自然资源和土地循环利用的辩证关系。并在此基础上逐步建立和完善土地规划和管理相关法律法规，实现土地规划与国土空间规划的衔接和协调。

参考文献：

[1]吕甜.谈论城乡规划和土地规划管理的相关性[J].住宅与房地产,2017 (9):252.

[2]敬宝红.生态文明建设视角下土地利用规划与环境保护规划的空间衔接研究[J].环境与发展,2018，30(4):218.

[3]翟金环.加强土地资源管理推进节约集约用地[J].科学技术创新,2013 (15):131.

作者简介：

史婷娟（1979.11—）女，籍贯：山东莱西，职称：中级工程师，研究方向：城市规划。