完善武器装备竞争性采购市场环境的政策探索——基于民营企业有效参与的角度

毛竹

山河智能装备股份有限公司 北京市海淀区 100038

摘要：竞争是市场经济存在的基础，也是市场经济健康持续发展的原动力。建国以来，我国武器装备市场一直处于高度集中的计划经济控制下，国防工业体系高度封闭。在新时代军民融合国家战略推动下，民营企业开始踊跃参与武器装备竞争性采购，这既是竞争性市场的要求，也是武器装备采购市场的发展趋势。因此如何促进民营企业更好地参与武器装备竞争性采购，从而激发主体创新活力，带动整个市场有序、持久的发展，成为我国武器装备竞争性采购市场的重要议题。如何让民营企业有效地参与竞争，除了企业主体实力的强化，拥有健康的市场环境是解决问题的根本。本文聚焦于对武器装备竞争性采购的市场环境进行分析，探索促进民营企业有效参与竞争的政策建议。

关键词：民营企业；武器装备；竞争性采购；市场环境

近年在国家战略层面的大力支持下，军民融合工作大力推进和迅速发展，竞争性采购是保证武器装备市场资源合理配置、宏观调控的基本手段。促进军民良性互动，充分调动优势民营企业参与市场竞争的积极性，已成为必然趋势。各项支持民营企业参与国防建设的制度、政策先后颁布， 但从实践来看，民营企业仍未有效参与武器装备采购市场的竞争。采购方主体唯一（即军方），供给方以体制内军工企业、科研院所为主，且与采购方路径依赖严重，阻碍了有效竞争格局的进一步形成。如何营造公平、健康、良性竞争的市场环境，探索民营企业有效参与市场竞争的途径，成为提高我国武器装备采购市场竞争性迫切又现实的问题。

一、市场环境建设现状及存在不足

1、体系建设待加强

市场经济下武器装备竞争性采购的运行过程中，双方之间主要靠契约来维持交易关系，而契约与法规密不可分。我国目前武器装备竞争性采购先后出台的法律、实施办法较多，缺乏完整性和系统性。以陆军武器装备采购为例，目前业务工作法规制度共84个，其中综合性规范条例有4个，装备科研相关规定办法有26个，装备订购方面有35个，装备财务管理方面有4个，装备技术基础管理方面有15个。关于装备竞争性采购方面的规定办法有：《关于加强竞争性装备采购工作的意见》（2009）、《陆军装备竞争性采购管理暂行规定》（2017年）、《陆军装备竞争性采购开标评标现场管理暂行办法》（2017）。¹整体来看，法规不成体系，较为分散，实操性不强。同时我国还缺乏管理、监督、调解、仲裁、促进和保护竞争等方面的法规及与采办配套的管理方面的标准化条例等。关于我国民营企业参与武器装备竞争性采购市场的相关法律法规和实施办法共15个，但对民营企业实际工作操作性指导意义不大。

2、逐步开放市场，但管控待规范

军民融合战略提出之前，进入武器装备市场的“入场券”——军工四证²的申请工作繁琐、审核周期长，在一定程度制约了民营企业的广泛参与。2017年，为深入贯彻习主席提出的放宽市场进入条件的重要批示，管理部门进一步开放市场，降低准入门槛，简化认证手续，缩减审核周期。这一举措对于加快军民融合速度，开放竞争市场影响深远。截止2018年，仅湖南省长沙市获得保密单位资格认证的单位有390家左右。

其次，修改许可目录。国防科技工业局联合军委装备发展部于2018年12月第五次调整许可目录，大大减少武器装备专用性范围，为技术过硬、信誉良好的民营企业创造更多的机会。

另外采用多样性竞争方式提高民营企业参与积极性。这些举措降低了市场门槛，让更多的主体参与到市场中来。但同时也产生了负面效益，市场管控不规范，风险识别不到位造成恶性竞争，降低了竞争效率，扰乱了市场秩序。

3、政策公平性待提高

国家对于承担武器装备项目的民营企业进行军工固定资产投资，在政策和贯彻实施方面没有明确具体的管理办法。以湖南统计数据显示，自建国后，以国家重点试点项目为由成功申请到军工固定资产投资的仅1家民营企业，由于这个项目缺乏健全的管理制度，最终验收不合格，国家财政拨付的投资资金全部退回。同样存在类似问题的还有科研项目条件保障经费，该经费仅仅支持军工企业。和军工企业对比而言，民营企业在军品退税等方面程序更为复杂，税或退税周期过长，这些问题客观上阻碍了民营企业参与武器装备竞争性采购市场的发展。

整体来看，国家虽然出台了政策和实施办法，但各地方政府又有自己另外一套执行政策，对民营企业来说协调量大、协调面宽，最终成效甚微。

4、军用和民用标准尚不统一

国防科技工业通过几十年的快速发展，构建了国军标质量管理体系、独立完整的技术系统和质量管理规范。整个体系建立从某种程度而言有助于武器装备质量管控，但受到体制的制约，缺乏灵活性，指标一旦形成之后就难以及时修订，要经过长周期的审批流程。而民营企业大多兼顾军品和民品生产，专门生产军品的很少，所以需要在公司内部运行两套质量管理体系，造成高昂的管理、运行成本。比如在电子产品领域，从1988年制定了军用电子元器件标准之后到现在，只对其修订了两次。而美国从1968年制定了军用元器件标准之后，实行了高达九次的版本升级，修改次数超过四十次。

二、创建公平健康市场环境的政策建议

1、完善法律法规体系

只有构建完善的法律体系，才能全面确保市场竞争主体的利益不受侵害，保持稳定持久的公平竞争，因此市场经济实质上也是法制经济。国外先进国家对于武器装备采购方面的法律法规是十分重视注重的，不管是技术标准还是各方职责义务等各个环节均做出明确的规定，在确保法律效力长期稳定的过程中，对于采购法规的更新和修改等也十分关注。结合相关数据显示，美国约900项的法律制度都是和国防采购相关的，在这些条款中基本涉足到装备采购的每个过程。我国武器装备竞争性采购不能单纯依靠行政手段调节市场，必须逐步完善相关的法律法规。但目前规范竞争性采购各个环节的法规不成系统或缺失。

首先，建议以《国防安全法》为基础，构建出一系列的法律机制，保证能够全面满足国防建设采购需求，包含审定价工作以及补偿经费管理等各方面，各个主体都具有清晰的相关政策，防止政策在执行过程中出现错位问题。如《武器装备竞争性采购价格法》《武器装备竞争性采购补偿管理》《武器装备竞争性采购合同管理》等相关法律文件。同时要及时废除不合适或已更新的旧法律法规，避免法律政策上前后矛盾。

其次，建议要保证各层级政策主体间的统一性，提高政策协同性。上级管理机构还需促使下级各部门之间进行政策协同发力，在各地区形成合理布局。确保相关配套方案不断健全，对每个管理部门做出明确的职能划分，保障政策工具有效施行。

2、严格准入标准

一个好的装备，一定是来自于创新、制造、管理三方面有长期积淀的现代化企业。开放市场降低门槛，可以吸引更多有竞争力的民营企业参与国防建设，加强武器装备代理人市场的竞争活力。但也不能一味地开放，如何把握开放和适度之间的关系成为国家政府防范市场风险的一个思考点。建议在开放市场提高效率的同时，在对进入市场企业的审核标准上更加严格，不能一味降低门槛，否则会让很多趁着军民融合春风投机取巧的企业破坏市场竞争秩序。应从构建军民融合战略支撑点的角度培育具有强军意识、战略眼光的实体经济企业。

3、提高政策普适性

要确保政策的公正性，即在同等标准，所有符合同等条件下的主体应当享受一样的政策待遇。比如民营企业军品退税、条件保障建设补偿等，并不是没有法律政策，而是对民营企业并没有落地执行。某民营企业申请条件保障建设经费五六年未成功，省国防科工局的工作人员直接谈道：“民营企业很难能享受到条件保障经费补偿，几乎不可能享受到”。因此在建立有关优惠政策的过程中，需要全面衡量政策执行的成本问题，应当剔除掉部分实施投入较大、对受惠主体收益不明显的政策，同时通过其他方法进行一定的补偿。例如，以注入国有资本的方式对承担军工项目的民营企业给予军工固定资产补偿，可能产生资产监督管理成本高、运行过程中面临风险大的弊端。建议如下：

1. 缩小国有资金本的投入范围，以奖励补偿或优惠贷款等方法进行支持；

2. 在装备报价审价中允许企业在溢价部分享有此类投入的补贴。这样不但能够确保军品研制工作的顺利进行，还能推动民营企业加强各个方面的竞争力，从而构建出健康的竞争市场。

4、统一军民两用标准

西方发达国家在发展武器装备竞争性采购的另一重要经验是：积极整合和开发军民通用技术，大力挖掘民用技术或以民用技术为主，把军民两用技术当作军事技术的主要构成部分。21 世纪以来各种高新技术迅猛发展，在这种发展态势的影响下，建议我国尽快构建出科学健全的军民通用技术发展策略，形成积极的引导作用，号召所有民营企业和军工企业融入到通用技术的研制工作中，减少民营企业因国防工业资产和技术专用性成本。建议从竞争性项目的采购计划顶层设计上就充分融合民用技术和军民两用技术，用采购需求信息引导技术发展趋势和方向。

强化军民两用技术，首先要统一军用和民用技术标准，必须主动去融合应用更加广泛的民用技术标准，才能增强产品通用性。实现社会化最佳资源配置，有效减少采购成本，节约国防经费。建议只要民用技术标准可以适应军事需求的，无需构建相关的军用标准。有些军用标准若有继续保留的必要性，则必须在进行运用的过程中做出仔细的审核，明确留用的原因。

三、结论

随着竞争性机制的引入，原有的以军工企业为主要代理方的市场结构已不能满足市场经济的要求，民营企业参与武器装备竞争性采购市场已成为必然趋势。市场环境建设成为保障有效竞争的重要依托和基础。既要完善武器装备竞争性采购市场法律法规体系，做到“既有面也有点”，也要降低政策歧视性和普适性，为民营企业参与竞争采购提供法律保障。同时加大也军民标准统一的力度，加快军用民用产品之间的技术转换，主动去融合应用更加广泛的民用技术标准。在符合保密前提下，进一步开放市场，资源共享，从而提升市场竞争的活力。

参考文献

[1]刘铁忠,王梓薇,任立华,谭云刚. 国防工业经济运行与管理.国防工业出版社.2014.

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[4]Jean-Jacques Laffont,DavidMartimort.The Theory Of Incentives:The Principal-Agent Model.2013.

[5]BajariP,TadelisS.Incentives versus transaction costs:A theory of procurement contracts[J].RandJournal of Economics.2001:387-407.

1业务工作法规制度汇编（2000年-2018年）.陆军装备部装备项目管理中心.2019-04.

2军工四证：武器装备科研生产许可证、武器装备质量管理体系认证、武器装备承制单位资格认证、保密单位资格认证。

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