浅谈我国安宁疗护服务的立法必要

浅谈我国安宁疗护服务的立法必要

邓薇

西南财经大学

摘要：安宁疗护服务作为一种新兴的医疗服务体系已被列为一门独立医学专业，本文从安宁疗护定义、法律制度建设进程、立法价值、立法现实可能性几方面进行阐述，抛砖引玉，望得到同行的指正。

关键词：安宁疗护、法律制度现状、立法价值、立法可能

1. 安宁疗护的起源和定义

现代安宁疗护起源于上世纪60年代的英国，我国自1988年在天津医学院建立第一个安宁疗护病房开始，历经了33年的摸索。

安宁疗护的社会普遍用语是“临终关怀”，医学界称为“缓和医疗”，它的服务对象是临终患者。按照世界卫生组织2002年的定义，缓和医疗是指一种提供给患有危及生命疾病的患者和家庭的，旨在提高他们的生活质量及面对危机能力的系统方法。通过对痛苦和疼痛的早期识别，以严谨的评估和有效管理，满足患者及家庭的所有（包括心理和精神）需求。

2. 我国安宁疗护法律制度建设进程

1. 在国家法律、行政法规层面

笔者在北大法宝通过键入关键词“安宁疗护”、“临终关怀”、“缓和医疗”，在法律、行政法规法中，检索到相关联的法律2部¹、国务院规范性文件17部，关于安宁疗护的条款分散在上述法律规制当中，出现次数不超过4次/部，国务院规范性文件体现在健康、养老、体制改革的规划、通知等文件，内容上多为鼓励和倡导性条款，尚未针对安宁疗护服务出台特别法。

其次，在113部中央部门规章、部门规范性文件、部门工作文件中，国家卫健委牵引，民政部、人保部 、医疗保障局、中医药管理局等国务院众多部门广泛参与，内容涉及安宁疗护医护人员的教育、培训、考核、医疗机构、规划、统计等各方面，可以看到安宁疗护法律制度建设在国家层面出现了三大进步：

一是国家统计局对临终关怀/老年患者安宁疗服务内涵进行了定义²，有助于各政府部门形成统一法律概念，为正式立法奠定了基础条件。

二是提出将安宁疗护切实纳入基础社会保障体系³，保障临终患者的权益，同时鼓励社区医院、居家开展该项服务。

三是2017年1月25日发布的《国家卫生计生委办公厅关于印发安宁疗护实践指南(试行)的通知》、《国家卫生计生委关于印发安宁疗护中心基本标准和管理规范(试行)的通知》，比较具体地对安宁疗护机构的设置、护理标准等方面作出规范，为各省市推动安宁疗护建设工作提供更具体的操作指引。

2. 地方性法规和政府规章层面

2000年至今，在国务院各部委局指引下，全国20余个省、市、自治区形成地方性法规、政府规章、规范性文件、工作文件3129部，从医疗卫生体制改革、老年健康服务、启动试点、医疗机构建设等方面进行了探索和初步实践。

3. 安宁疗护亟需立法的价值

1. 2015年底，英国经济学人智库发布的《死亡质量指数全球缓和医疗治疗排名》中，中国大陆地区排名第71位，国人死亡质量比较低。当面临生命终末期，死亡是绕不开的话题时，安宁疗护主张既不拖后也不提前死亡，承认死亡是生命的必然归宿，如何体面、有尊严地离开，它是公民生命末期的基本生存需求，亦是人的基础权利。这些权利是人之天然之权，非由法律赐予，但是理应被纳入法律等级位阶的保护。

2. 随着中国进入深度老龄化社会、疾病谱改变、社会经济的发展、文明进程的推进，人们对安宁疗护服务需求是一个客观趋势。安宁疗护依托于医疗或护理行业产生，其实质属于文化范畴，是一种广义的死亡教育和伦理映射。涉及医学、护理、社会、心理、伦理和卫生、经济、法律等跨学科领域的边缘性、交叉性、综合性结合，这样一个新兴服务体系，就亟待需要国家从立法层面给予保障，引导政治、文化、经济、家庭等关系的良序发展。

在这样的背景下，建立《安宁疗护法》或者《安宁疗护条例》，将安宁疗护服务的法律化，解决临终患者生命终末期的生活照护、精神需求、经济负担以及家属好友的抚慰，具有非常现实的意义和价值。

4. 安宁疗护立法的现实可能性

相比医疗、护理等全行业管理，我国没有建立起统领作用的规制安宁疗护服务的专门法律或行政法规，但如前所述，经过33年实践摸索，国家已经具备从立法层面推动该项工作的现实条件：

1. 向发达国家、地区学习和借鉴，取长补短

临终关怀在发达国家和地区发展逾半个世纪，有政府支持充分、安宁疗护机构规模大、民众参与程度高、服务模式多样化等特点。这些值得我们学习和借鉴，比如在美国、日本都有支撑安宁疗护服务的明确条规；我国台湾地区2000年制定了《安宁缓和医学专科医师制度》、通过《安宁缓和医疗条例》，从此台湾地区安宁疗护服务中不做心肺复苏术正式合法。

2. 国内实践发展日趋成熟

从2016年我国安宁疗护步入了具体落地的实践阶段。根据国家卫健委2020年6月发布的《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，截至2019年底，全国设有临终关怀（安宁疗护）科的医疗卫生机构354个。在91个市（区）开展安宁疗护实践工作，也为立法提供了宝贵的参考经验。

综上所述，安宁疗护是关乎民众生存质量的刚性需求，以缓和医疗手段进行临终关怀服务是减轻死亡恐惧的良药，是人道价值的体现，是文明的礼物，是社会进步的象征，是利国利民的好事，其受益者是社会中的全体公民——包括我们自己，这更是安宁疗护特别法的立法必要所在。

参考文献

1. 《中国城市临终关怀服务现状与政策研究》主编 施永兴、王光荣 2010年10月

2. 选择与尊严网站 https://www.lwpa.org.cn/

3. 《80后的养老事业》 主编80后养老事业联盟 2017年12月

4. 《社会治理》——《英国临终关怀对上海社区舒缓疗护服务的启示与借鉴》2015/2 施永兴、顾文娟

5. 《人口学刊》——《美国临终关怀的发展及启示》2000年第3期 徐勤 中国老龄科学研究中心 人口统计调查室主任

6. 新民周刊——《安宁疗护的“上海模式”》2017年4月 黄祺

7. 新京报《“临终关怀”床位一床难求，有医院称一年亏损200万》2017年10月30日 赵朋乐 田为

8.中国公共卫生 2018年3月第34卷第3期《广州市临终关怀机构资源及现状调查》郝燕萍 李艳媚 庄静仪 张尧

1 、《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第三十六条“各级各类医疗卫生机构应当分工合作，为公民提供预防、保健、治疗、护理、康复、安宁疗护等全方位全周期的医疗卫生服务”

《中华人民共和国老年人权益保障法(2018修正)》第五十条“鼓励为老年人提供保健、护理、临终关怀等服务。”

2 《2017年国民经济行业分类注释》临终关怀服务为“专注于患者逝世前的几个星期甚至几个月的时间内，减轻其疾病的症状、延缓疾病发展的医疗护理和精神、心里慰藉服务”

2020年2月4日发布的部门规章《养老产业统计分类(2020)》中，对安宁疗护服务在养老产业进行了法律意义的说明：“指安宁疗护中心、其他具备安宁疗护服务能力的机构或组织通过控制老年患者疾病终末期或临终前痛苦和不适症状，提供生理、心理等方面的照料和人文关怀等服务，以提高生命质量，帮助老年患者舒适、安详、有尊严离世”

3 《国务院办公厅关于进一步深化基本医疗保险支付方式改革的指导意见》第二条第四款“对于精神病、安宁疗护、医疗康复等需要长期住院治疗且日均费用较稳定的疾病，可采取按床日付费的方式。”；《国家卫生健康委办公厅关于做好2019年家庭医生签约服务工作的通知》第二条“......各地要结合社区医院建设试点和紧密型县域医共体试点工作......提升基层护理人员上门服务能力，围绕......安宁疗护等上门服务项目开展相关培训。”

第 2 页 共 2 页