援外工程之“受援方自建”模式

援外工程之“受援方自建”模式

闫俊伟 郝锡华

中国中元国际工程有限公司，北京 100089

摘 要：“受援方自建”是受援方作为项目实施的主体，负责项目前期可行性研究，立项后的设计、施工 和施工监管全过程或部分阶段管理工作，对项目的设计和施工质量负责，承担项目建设全部经济技术责任。中方负责对项目进行全过程有限监管，派遣项目管理企业承担有限监管技术经济责任，对项目设计图纸、招标文件进行监督，对施工招标和施工过程进行外部监控，确保受援方按双方协议完成项目建设内容。本篇对援外项目“受援方自建”模式的项目管理进行解析。

关键词：援外成套项目；“受援方自建”模式；项目管理

随着国家“一带一路”政策的展开，国家对外援助的成套项目也在不断增多，越来越多的管理模式也相继应用。

对外援助项目的成套项目包括采取“中方代建”或“受援方自建”两种模式。

“中方代建”是指中国政府受受援方委托负责成套项目的勘察、设计、建设和调试运行全过程或其中部分阶段任务，以“交钥匙”形式交付受援方使用，并提供建成后长效质量保证和配套技术服务的管理模式。

“受援方自建”模式是指受援方在中国政府援助资金和技术支持下，负责成套项目的勘察、设计和建设全过程或其中主要阶段任务，并相应承担建成后运营、维护责任，中国政府对受援方自建项目实施外部监管的管理模式。

为提高受援方的自主发展能力，我国虽然鼓励采取“受援方自建”模式组织实施成套项目，但一般仅限于在受援方要求和我方代建存在实际困难的情况下，经商务部确认并与受援方商定，项目才可以采取“受援方自建” 模式，由受援方负责组织实施。

按“受援方自建”模式实施的成套项目，受援方作为项目实施的主体，负责项目前期可行性研究，立项后的设计、施工和施工监管全过程或部分阶段管理工作，对项目的设计和施工质量负责，承担项目建设全部经济技术责任，并承担除工程总承包或施工任务外的其他项目建设费用。

中方负责对项目进行全过程有限监管，派遣项目管理企业对项目设计图纸、招标文件进行监督，对施工招标和施工过程进行外部监控，确保受援方按双方协议完成项目建设内容，承担项目施工任务和中方项目管理企业的费用，承担有限监管技术经济责任。

商务部对外援助司（以下简称援外司）负责根据受援方实际情况和可研报告办理项目立项手续。经济合作局负责招标择优选定中方项目管理企业，由其依对外换文及受援方提供的技术资料，并参照现行有效的援外规章制度对受援方自建模式实施的项目进行外部有限监管。

受援方使（领）馆经济商务机构负责协助经济合作局，对“受援方自建”模式成套项目进行有限境外监管，并协助办理与项目实施管理有关的政府间事务。

有限监管同项目管理一样都需要对实施项目的相关内容进行管理，只是管理的深度不同。

经济合作局择优选定了项目管理企业对“受援方自建”项目实施进行有限监管，项目管理企业便要协助经济合作局根据项目管理工作的内容，确保受援方按政府间立项协议和项目实施纪要完成项目目标。

采取“受援方自建”模式的成套项目，中方项目管理企业应协助经济合作局与受援方签订项目实施纪要，具体约定 “受援方自建”的项目内容、勘察设计标准、投资控制、监管代表和监管程序以及中外双方权利义务等。

“受援方自建”模式的项目管理，更等同于目前国内实行的项目监理，只是将国内现阶段的施工监理扩展到监督受援方的勘察设计；监督受援方的招投标程序，评估其招投标程序的合规性并对招投标结果予以确认；对项目合同执行情况及施工过程的质量、进度、安全和投资控制进行监控，定期向委托方提交专题报告；审核受援方提出的拨款申请；对受援方提交的项目变更申请进行初步审查并向委托方提出处理意见。

项目管理企业的具体管理工作包括如下内容：

1、项目监管计划与细则

项目监管计划应与中外双方签署的项目实施纪要和两国政府间换文保持一致。经协商，受援方对项目监管计划不存在异议的，项目管理企业按照经批准的项目监管计划实施项目后续监管。项目实施阶段，项目管理企业应根据投标文件中的施工组织计划、现场实际情况和项目监管计划编制《项目管理监督细则》，报委托方备案后提交受援方确认。《项目管理监督细则》涉及原审定的项目监管流程、受援方配合工作等事项变更的，项目管理企业应先征得受援方有关机构的同意。

2、施工招标有限监管

项目管理企业对受援国组织的招投标过程进行监管，相关职责和履职方式应在采购阶段确定并列入委托合同，一般应包括：

1）项目管理企业派遣满足工作要求的专业团队赴受援国进行招投标过程的监督，具体人员和派遣计划列入项目管理实施方案，并由委托方审定。

2）招标监管团队按可行性研究报告和政府间立项协议、项目实施纪要等规定内容，监督受援方的招标准备工作，包括审查设计文件、招标文件、招评标办法和招标方案等：

对招标文件和招标方案重点审查中方推荐的中资企业是否被邀请投标、有无新增的资格条件、有无人为设置排他性中标条件等。

3）按照受援方相关招投标法律法规，监督受援方的招投标程序，评估其招投标程序的合规性。

4）对招标结果中的中标价格、实质性内容予以审核确认。

对于受援方组织施工任务招标过程中存在的问题和结果，管理团队要及时向受援方出具书面意见，并将有关情况连同处理意见及时报告委托方：

项目设计任务完成后，项目管理企业审查受援方提交的设计图纸是否符合立项意图并及时进行批复，报委托方备案。

3、进度、质量有限监管

项目正式开工后，受援方指定机构应将项目开工令报项目管理企业备案。项目实施过程中，非因中方原因导致项目延期的，延期产生的费用应由受援方承担。涉及项目管理企业费用增加的，增加的费用在中方援款下支付，由中外双方另行确认，并相应按程序签订内包补充合同。

4、投资控制有限监管

对于采取受援方自建模式的项目，委托方依据立项确定的投资预估算对受援方进行投资目标控制。受援方与相关工程总承包企业签订的实施合同总价应控制在投资预估算相应费用范围内。项目实施过程中，因合同变更、索赔等原因造成合同超支的，超出部分由受援方承担；调减合同价款的，按照调减后的合同价款进行资金拨付。设计变更造成合同价款调增的，调增的价款由受援方自行承担；如调减合同价款，则按照调减后的合同价款进行资金拨付和结算。

5、工作简报与总结

项目管理企业对项目实施各重点环节进行过程监控，及时向委托方及相关部门提交过程监控工作报告。 遇有危及项目质量、安全、投资和进度的重大问题，项目管理企业应及时向委托方提交专题报告。项目结束后，项目管理企业应对项目的执行情况进行评估和总结，并提交项目总结报告及完整项目相关建设资料。由上述项目管理单位工作内容来看，其基本工作同国内监理没有大的区别，关键在于管理的深度和广度。

在施工招标、进度、质量、投资控制以及安全方面，提到的都是外部监管和有限监管，这个“有限”是限在哪里， “监管”到什么程度，通常是不好把握的。如果深入的太大，管理的太细、太广，不但违背了两国的相关协议，我国的“外部监管”和“有限监管”的初衷，也会给实施单位带来不必要的“枷锁”，影响其工作的顺利进行。

在现场监理费中，管理单位的监理费用不是按照正常的监理费用报价，只是其正常报价的一部分，所以其管理职责也就不是正常监理工作范围的工作内容，而是局限于“外部监管”和“有限监管”。

在施工阶段，受援国按照双方协议自己聘请了现场监理工程师，对施工现场的进度、质量、投资及安全等方面进行全面管理，如果我们的管理单位在现场进行全方位的深入管理，因为各所在国的规范、规定及验收标准、验收程序不同，势必会同外方现场监理工程师产生冲突和矛盾，不利于项目的进行和开展。

我们项目管理企业派驻的受援国现场管理工程师，主要工作是对施工全过程进行巡视。对于项目实施的重点和关键阶段，方派出专项检查人员赴现场检查巡视。重点检查和巡视施工单位和施工监理单位按审定的施工图纸和双方商定的原则实施项目情况。

在实施有限监管过程中，我们项目管理企业发现正在或将要发生对项目施工质量、安全、工期等造成重大危害的违约或违规事项，应当以书面形式向受援方提出整改建议。如受援方未及时采取有效措施，项目管理企业应及时报告国内相关部门及委托方，暂停或终止对项目的资金拨付，以此方式达到确保项目顺利进行的目的。

在《项目监管计划》及《项目管理监督细则》的制定上，重点是流程和框架以及问题的防范、处理方法，而不是工作细节的检查。体现出“外松内紧”的工作方式，既不过多的干预受援国的自身管理，又要掌握出现问题的苗头和可能出现问题的后果对项目本身的进度、质量、投资的重大影响。因为我们同施工、现场监理等工程参建单位没有直接的合同关系，委托方只是授予我们对项目的外部和有限监管，所以就无法对项目参建单位进行细节上的适时把控。

在人员派驻方面，由于采用的是“有限监管”，派出的各专业人员未必面面俱到。在委托方同意的情况下，可采取动态管理方式，根据工程的实际需要和关键节点并考虑到企业的经济效益采取阶段派出和期间留驻的方式。但管理组长必须具有掌握国家和当地相关法律法规及标准的能力；具有较强的合同意识、管理能力；具有系统的监理知识；明确监理的“三控、三管、一协调”（投资、进度、质量控制，职业健康安全与环境、合同、信息管理及组织协调）工作；熟知招投标的相关流程；只有这样才能做到对项目的全面把控。

结束语：

有限监管是指把各系统、部门和人员结合在一起，在规定的时间、投资和质量目标范围内完成项目的各项把控工作。既要协调好各单位之间的相互关系，掌握宏观全局，又要具有相关方面的专业知识，防患于未然。只有这样才能保证项目的顺利进行，实现项目的最终目标。

参考文献：【1】对外援助成套和技术援助项目实施企业工作指导手册（第一版） 2017年1月

【2】注册监理工程师继续教育培训必修课教材（第二版）中国建筑工业出版社 2013年4月

作者简介：

闫俊伟，男，1963年6月25日出生，大学本科。建设管理高级工程师，注册一级造价师，注册监理工程师，注册一级建造师；辽宁省综合评标、政府采购评标专家；从事设计、预决算、监理、项目管理等工作。

郝锡华，女，1979年8月27日出生，大学本科。高级工程师，从事工程监理和工程管理工作。