做好耕地保护工作，加大生态保护力度

做好耕地保护工作，加大生态保护力度

马玉玲

山东省淄博市沂源县自然资源局，山东 淄博 256100

摘要：近年来，随着城镇化进程的推进，农村用地逐步缩减，加强耕地保护已成为社会发展过程中不容忽视的重要内容，然而我国耕地保护发展理念相较滞后，土地数量与规模都有待加强，亟需重视城镇化节约集约性建设，探索创新农村发展模式，以推进农村用地的绿色可持续发展。文章分析了传统耕地保护机制与生态文明建设之间的矛盾，剖析了我国耕地保护面临的问题与挑战，探讨了生态文明视角下我国耕地保护机制的发展方向，并尝试提出了生态文明视角下优化耕地保护机制的途径，以供参考。

关键词：做好；耕地保护工作；加大；生态保护力度

引言

“民以食为天”，粮食安全关乎国家长治久安，尤其是我国存在人多地少的现实国情，粮食安全问题不容小觑。中国的粮食安全问题已经引起了世界学者的重点关注。追根溯源，粮食安全目标的实现有赖于耕地保护的顺利实施。目前我国还是一个发展中人口大国，耕地保护不仅是我国的一项基本国策，同时也是专家学者长期专研的重点课题。我国一直坚持把实行“世界上最严格的耕地保护制度”作为实现耕地保护目标的一项重要法律支持，但从目前耕地保护的实际成效来看，制度运行结果与预期的政策目标之间仍然存在一定的差距。

1耕地保护机制与生态文明建设之间的矛盾

1.1耕地保护的传统观念

我国是人口大国，对粮食的需求量大，保障粮仓充盈与食品安全是确保社会稳定发展的重要前提，受此种国情影响，我国在耕地保护方面的观念相较传统，更偏重于对保障粮食安全的耕地数量保护上。在耕地保护的总体规划来看，其核心在于保障耕地保有量、基本农田保护面积等方面，数量是主要的衡量指标，贯彻执行此种传统观念归根到底在于我国人口多、人均资源稀缺，唯有保障粮食安全方能发挥耕地保护的经济效益与社会效益。值得注意的是这种观念忽视了耕地资源的多功能性，有研究表明从生态文明角度出发加强耕地保护，可带来额外的生态价值，譬如在耕地中开展水源涵养，1年可额外获利530.9元/公顷，开展废物处理，1年每公顷的经济价值超1400元。

1.2耕地保护政策与生态保护的矛盾分析

我国第一部以耕地保护为核心的土地管理制度于1986年出台，名为《土地管理法》，这种耕地保护机制更强调对耕地数量的保护与平衡，没有切合实际进行改革，使得不少地区出现耕地占优补劣、农田质量低下等问题，严重影响耕地质量的均衡分布，造成耕地隐性流失严重，在很多程度上位粮食安全带来威胁。同时，随着耕地占补平衡制度的实行，对位置偏远的经济效益较低的边际土地开发速度越来越快，这些边际地区生态环境相较脆弱，开发成本高昂，而且极容易对当地生态环境带来不利影响。而自党的十八大以来，对生态文明建设的重视度越来越高，要求在利用自然资源时应兼顾耕地红线与生态红线，而生态红线的最重要的目的是遏制耕地盲目外延扩张，这与当前耕地保护机制形成了强烈的冲突，此种情况下亟需优化耕地保护机制以切实解决粮食质量与安全和经济发展之间的问题。

2当前我国耕地保护面临的突出问题

2.1永久基本农田保护面临建设占用和生态退出双重压力

为切实保护优质耕地资源，国家确定了永久基本农田保护制度，并于2017年在全国划定了15.46亿亩永久基本农田且全部落实到耕地图斑，包括城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地。按规定，永久基本农田经依法划定后任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途，这对保护优质耕地、阻止城市无序蔓延是极其有效的政策。然而，调研发现，各级地方政府对永久基本农田空间布局调整意愿强烈。如：有的地方提出通过本轮的国土空间规划编制调整永久基本农田布局，进而优化城市空间结构、增加城市开敞空间；有的地方希望通过建立城市群实现区域经济增长，而待建立的城市群大部分处在永久基本农田保护区内。同时，永久基本农田保护红线和生态保护红线、退耕还林还草区域存在重叠问题。此类问题，在我国西南区域尤为突出，如：重庆市彭水县42.5%的区域属于县级自然保护区，保护区内耕地面积占比47%，永久基本农田面积占比高达41%，是保护生态还是保护农田，政策上冲突严重。

2.2耕地后备资源稀缺，省内和区域间耕地占补平衡补充耕地难度大

一是区域内部补充耕地难度大。北京、天津、浙江等发达地区区位条件较好且集中连片的耕地后备资源基本都已开发，而以往被认为耕地资源丰富的区域，如东北三省、内蒙古自治区以及西北的甘肃、宁夏、新疆等省区，其耕地后备资源也已接近枯竭，且待开发的耕地后备资源大部分处于生态保护红线内的生态环境脆弱敏感区。二是跨区占补平衡也受到后备资源不足的严重制约。自中共中央、国务院发布《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）以来，一些省份通过国家交易平台，向其他省份出售了一些补充耕地指标。但是，囿于后备资源紧缺，部分出售耕地指标省份的负责人表示，考虑到地区未来发展的用地需求、耕地后备资源的紧缺性，以及补充耕地监管和审查的严格性，未来不会再进行这种“放血式”的跨区域指标交易。

3生态文明视角下优化耕地保护机制的途径

3.1强化耕地资源五位一体利用目标

耕地保护机制具有系统性与兼容性，在开展耕地保护时不仅要结合经济社会实际需求，综合利用与控制土地资源文化生态景观质量和数量，还应加强对农地所有者、产品使用者进行保护，以实现经济效益与生态效益并举的效果，为城市发展提供较强的生产能力，实现环境质量改善的持续性发展。此外，利用耕地的生态功能还能在一定程度上调节当地的环境与气候，通过发挥生态环境承载力可带来更加开敞的空间与城市景观体验，实现最佳的生态用地资源配置，营造更加舒适的自然环境，进一步保障城市生态安全。

3.2将经济生态位分析引入土地利用规划

在进行耕地保护时可引入经济生态位的概念，科学考量不同土地利用类型的边际效应，综合多种评估方法与模型，调整土地利用类型生态位，使其逐步由低生态位层次向高生态位转变，使基本农田与城镇发展空间相互适应，以保障耕地质量，提高粮食安全与自然生态位的稳定性，更好地发挥耕地资源整体利益。

3.3耕地生态保护

耕地资源是集经济效益与社会效益于一体的复合系统，其生态功能包括防洪、废物处理、保护生物多样性等，保护生态效益是开展耕地保护重要原则。目前而言，由于农药化肥的滥用、土壤的过度开垦等对土壤造成了污染，危害了耕地的生态安全，不少地区都出现土地沙化、退化，生物多样性丧失等诸多问题。在开展耕地保护时，首先要加强对土壤环境动态检测及污染修复，以及时治理耕地所在区域的大气、土壤、水体等污染以避免一种环境要素对另一环境要素的造成次生污染。其次应倡导绿色发展理念，积极推广绿色种植技术，通过扩大绿色食品需求来引导农业种植方式的转变。

结语

对各个时间段产生的高频关键词的系统分析，可以发现学术界对耕地保护的研究进程和当时国家政策制度相呼应，有的甚至先于国家政策的推行，对国家政策的颁布和实施具有一定的指导意义。我国有特殊的土地国情，同时拥有世界上最严格的耕地保护制度。通过对耕地保护相关研究分析可以发现目前耕地保护研究主要呈现出以农学或地理学为主进行的研究，缺乏与其他学科（如经济学、生态学等）进行交流，这就不利于研究的多元化发展。因此，多元化发展研究是未来的趋势。

参考文献

[1]吴泽斌,刘卫东.基于粮食安全的耕地保护区域经济补偿标准测算[J].自然资源学报,2009(12):2076-2086.

[2]周小平,柴铎,卢艳霞,等.耕地保护补偿的经济学解释[J].中国土地科学,2010(10):30-35.