城市土地储备工作的思考与探讨

城市土地储备工作的思考与探讨

吕建春

济宁市土地储备中心 山东 济宁 272000

摘要：土地储备作为城市土地管理与开发的关键环节，对推动新型城镇化进程起着至关重要的作用。随着全国土地用途管制政策不断从严，各城市对土地资源全面规划、严格管理，从原先粗放型“增量扩张”向集约型“存量挖潜”转变。基于此，本文章对城市土地储备工作的思考进行探讨，以供相关从业人员参考。

关键词：城市土地；储备工作

引言

土地储备工作，是指各级人民政府依照法定程序，在批准的权限范围内通过收回、收购、征收、征用或其他方式取得土地使用权的过程和行为，是政府实现宏观调控和管理的重要政策工具。而如何利用产业用地储备工作助力推动重大项目有计划地实施，促进城市经济、社会、生态全面协调可持续发展，实现高效率产业用地储备，是值得探索的重要课题。

1土地收储的概述

土地收储是指政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。按照《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，且每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构。

2城市土地储备工作的转变及存在的问题分析

2.1市土地储备工作的转变

土地储备经历了起步探索、发展完善、快速扩张和规范、改革转型阶段。土地储备工作伴随国企改制土地资产处置、城市拆迁、土地打包、城中村综合改造、三旧改造、棚户区改造等多个阶段同步发展。时至今日，土地储备已从散点式向片区式转变，从单纯的地块储备向城市综合整治更新、自然资源保护发展。重点功能区、历史文化风貌街区、城区经济（技术、健康）产业园区、教育（艺术）创意园区、特色城镇等大片区储备工作将是土地储备的重要组成部分。大片区储备将使土地储备从规划、储备、开发、管理、供应向项目策划、资源配备、功能引导、定向配套等工作进行延伸成为可能。

2.2统筹力度不大

从机构上看，暂未成立土地储备工作领导小组，无法对土地储备的政策制定、项目谋划、协调调度、监督考核等重大事项作出决策。从规划上看，每年编制一次土地储备计划，暂未编制3年以上的长期土地储备规划，未能很好地服务城市发展和空间布局。从地域上看，土地运作主体有国土整治和征收储备中心、柯城区政府、衢江区政府、集聚区管委会、智慧新城管委会以及部分国有企业，这种分散的运作模式可能导致各自为政、衔接不畅，不利于政府对土地资源的统一调控，不利于全市土地储备信息统计与分析。

2.3收储奖励决策科学性有待提高

从暂行规定来看，目前被收储企业用地的转产转型补助，无论是区管委会实施收储还是企业提出收储申请的，均是以企业现状建成投产为划分标准、分类奖励，但暂行规定中缺乏配套企业建成投产的认定指引，同时对于企业主动提出收储申请的，在一定程度上也忽视了国有建设用地使用权出让合同中对其固定资产总投资、投资强度、开发投资总额等约束性指标的履约考核。

3城市土地储备工作措施的思考与探讨

3.1机构管理

土地储备机构是组织实施土地储备的主体。根据《土地储备管理办法》规定，土地储备机构应隶属于自然资源主管部门，要严格梳理机构隶属关系，在市自然资源局对区局管理的体系上，建立区局对区级储备机构的管理体制，市级储备机构对区级储备机构的统筹模式。根据财政部等四部委《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），各类城投等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。因此，打包业主单位要结合打包项目储备供应收尾情况，逐步改变工作思路。

3.2科学把握土地储备、供应时序

根据城市控制性详细规划和年度土地储备计划，结合人口变化预测、住房普查数据、商品房库存、房地产用地供应潜力以及过往三年实际供应规模等，合理安排、有序调节储备土地供应总量、结构、布局、时序和方式，全力保障公共服务和基础设施建设等重要领域，提升储备土地配置效率。科学谋划、统筹平衡、合理安排各领域用地供应，在多重目标中寻求动态平衡。

3.3 加大政府对土地市场的宏观调控力度

土地资源的利用需要护理，符合宏观调控范围需求，不同的政策方式对土地交易进行控制，让土地的市场能够保持有序的局面，土地资源的划分要求合理，一级市场应该进行垄断政策，将自己的土地资产进行划分。二、三级土地市场可以适当地将政策放宽，鼓励推动市场发展，让土地市场保持高度的灵活性。使用不同的发展计划，通过地税和规划等方式让土地的所有权在宏观控制范围内，让土地利用更加高效。政府需要根据不同的情况来制定不同的策略，房价上升，政府需要推出政策来避免房价过度的上涨，房价下跌需要对土地使用进行控制，避免过度下跌。政府要对土地市场情况进行观察，寻找存在的问题，对土地市场发展进行控制，让土地市场保持稳定和谐。

3.4土地收储与城市基础设施建设深度融合互补

部门计划要融合，土地收购储备和城市基础设施建设分属不同的行政管理部门，工作机制不尽相同。因此，制订土地储备计划与基建计划时，要加强各部门间的统筹协调，发挥各自优势，实现有效互补。收益与支出额度要互补，土地收购储备收益根据土地市场情况、城市基础设施投入并发挥作用的期限，合理预测土地收益。基础设施投资支出根据城市建设规划，按照具体项目的建设规模、标准测定。

3.5建立完善的土地储备和土地储备金制度

国家需要有相应的土地储备和土地储备金，政府拥有的土地储备能够为宏观计划提供帮助，让政府对市场供应需求关系给予调整，当有问题出现后，能够给予科学的处理措施。对非法利用国家政府开发土地增加利益的行为严厉的杜绝，政府需要较多的资金来批发收购当前的土地。当有了土地储备制度，国家能够按照经济比例来收取费用，通过比例来提升收益，让土地储备金更加有效。土地储备和土地储备金制度需要按照不同的规模来进行设立，使用不同方式方法来进行执行。

3.6探索实行储备土地日常共同监管

储备土地日常管护工作需要部门之间、上下之间的积极配合，如果重视不够，则难以形成共同管护工作的合力。自然资源部门（土储中心）作为储备土地的主管部门，理应承担主要管护责任，还应由公安、城市管理部门以及所在乡镇政府协助管护，将储备土地临时管护工作纳入各相关单位的考核范畴。同时创新储备土地委托管护机制，以国有企业为依托并充分发挥其职能作为，统筹做好管护和临时利用，对于对暂不供应或无法供应的土地，积极探索实现储备土地的社会价值、生态价值的有效途径，防止储备地受到非法侵害，有效推动土地储备工作高质量发展

结束语

我国是一个发展中的国家，城市建设是发展的主要表现之一。政府的政策引导与宏观调整，能让土地资源和城市发展之间的矛盾变得缓和，保持平衡发展。土地储备制度在保障“净地”供应、调控土地市场、落实国土空间规划、落实国家重大战略、保障民生用地、促进节约集约用地、助推生态文明建设等方面发挥了积极重要的作用。

参考文献

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