临时用地占用永久基本农田做法与思考

临时用地占用永久基本农田做法与思考

郭艳峰

菏泽市定陶区自然资源局 山东省菏泽市 274100

摘要：在社会不断发展和进步的背景下，我国经济体系取得了阶段性的突破，在以政治体系为基础的法治建设方面也取得了不错的成绩，现代城市建设中，不可避免要进行临时工程建设和使用临时用地，且部分临时用地无法避让确需占用永久基本农田。本文从确保临时用地合理合法、永久基本农田数量质量不减的角度，介绍临时用地占用永久基本农田及到期复垦做法，并提出相关思考。

关键词：临时用地；永久基本农田；整理复垦

引言

临时用地管理制度是《土地管理法》确定的一项土地管理制度。近年来，各地结合地方实际加强临时用地管理，取得一定成效，但也存在用地范围不明确，重审批、轻监管，重使用、轻恢复等问题。笔者在分析临时用地管理现状的基础上，提出了对策建议。

1临时用地的管理要求

临时用地指建设项目施工、地质勘查等临时使用且不修建永久性建构筑物、使用后恢复原状并交还土地所有权人或使用权人，经自然资源主管部门依法批准使用的土地。结合工作实际，将临时用地区分为四类，主要包括：建设项目施工临时用地；地质勘查临时用地；抢险救灾临时用地；法律、法规规定的其他需要使用的临时用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，临时用地的种类主要包括建设项目施工和地质勘查;根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条、第二十八条规定，抢险救灾等急需使用土地的，也可以先行使用土地。临时用地土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，约定临时用地的地类和面积、临时使用土地用途、恢复标准、补偿费用及支付方式、违约责任等。另外，根据《土地复垦条例》规定，使用临时用地应编制复垦方案，负责恢复土地的原用途，并及时交还土地所有者或者原土地使用者使用。

2严格占用和补划永久基本农田论证

充分发挥用地预审源头把关作用，全面落实永久基本农田特殊保护的要求。重大建设项目必须首先依据规划优化选址，避让永久基本农田；确实难以避让的，建设单位在可行性研究阶段，必须对占用永久基本农田的必要性和占用规模的合理性进行充分论证。市县级自然资源主管部门要按照法定程序，依据规划修改和永久基本农田补划的要求，认真组织编制规划修改方案暨永久基本农田补划方案，确保永久基本农田补足补优；省级自然资源主管部门负责组织对占用永久基本农田的必要性、合理性和补划方案的可行性进行踏勘论证，并在用地预审初审中进行实质性审查，对占用和补划永久基本农田的真实性、准确性和合理性负责。

3我国临时用地管理现状

3.1产权制度的界限不明晰

全民性土地所有制和集体化土地所有制这两种土地所有形式共同构成了我国的整体土地所有制。而随着我国改革开放工作的深入，国家的土地使用权被逐渐下放到部分企业手中以及大部分公民手中，进而使相关的市场经济得以发展，同时也使国家的土地资源能够得到进一步优化。这对于我国的土地事业来说是十分有利的。并且这种权力的分配只是针对使用权的分配，所有权依旧归国家所有，而这就大大保证了国家对土地的实际掌控力。国家所有的土地应该从领土的角度进行理解，如果按照国家和集体进行所有权设定，则存在逻辑上的不合理。我国法律偏于土地权能的限定与设计，缺乏利他性权利的详细描述。

3.2审批管理缺乏严谨性

一是审批缺乏科学性。临时用地项目一般不做可行性研究分析，选址带有一定的随意性。二是审批时限与项目建设周期不一致。如：高铁、高速公路、桥梁工程建设时，沿线设置的大量临时制梁场、混凝土搅拌站等，由于场地经过重型机械长期碾压，土质变硬甚至无法复垦；对于超过2年的临时用地，延期1年后仍需继续使用的临时用地，目前还缺乏有效的法律界定；有的施工期限长达四五年，原本应修建的简易施工用房设施也提高了标准，变成了永久性建筑物，目前还没明确的处理规定。

3临时用地占用永久基本农田做法

3.1整理复垦方案

编制整理复垦方案，为临时用地申请和今后土地复垦义务的监督检查提供依据。根据土地复垦适宜性评价，确认临时用地的复垦方向为耕地，采用的工程技术措施包括土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程、农田防护工程等。

3.2完善土地市场化建设

土地市场的具体建设活动要以土地的产权制度为前提，并以此为参考和指导体系，即在法律规定的范围内进行相关的建设项目，从而也使得相应的建设活动具备一定的法律保障。因此在对这一制度内涵的实际应用过程中，要跳出固有的国有性土地和集体性土地的产权共有性壁垒，使土地之间的交易能够不受这些属性的束缚，依照土地使用控制法等法规的要求进行相应的经济性土地转让活动。依据土地产权权能分离的特性，充分挖掘和分解土地产权包含的占有、使用、收益和处分权能，通过排列组合土地产权的各个权能，以及测度经济、社会和生态效益在不同用地类型之间的跨越或转变，促进土地产权市场的多元化发展、动态价值的交易及效益形态转化。

3.3严格界定临时用地范围

范围包括：①建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、临时工棚等使用的土地；直接服务于工程施工的辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、搅拌站、钢筋加工厂、施工及运输便道、地下管线施工、地上线路架设等使用的土地；②建设项目选址实施的工程地质勘查、水文地质勘查，以及矿产资源勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、地质勘查作业及其辅助工程、运输便道等使用的土地；③抢险救灾等使用的土地；④服务于乡村振兴的农村集体经济组织或农村居民用地，如农民大舞台、农作物季节性晾晒场、粮食收购点、农产品临时交易场所等。针对农村集体经济组织或农村居民在承包地上开发建设，极易破坏土地耕作层，形成固化硬化的地面，造成耕地向建设用地不可逆的转化，应当办理农用地转用手续，按农村集体建设用地相关政策和规定予以规范和管理。

3.4引入动态保护机制

要解决永久基本农田保护制度与各项影响因素间的矛盾关系，就应该完善农田调整计划机制，这可以增强保护弹性。选择定量肥沃耕地，以之当作永久基本农田待补区域，并且充分确定补化顺序，给不可避免的永久基本农田重大建设项目提出补化范围。与此同时，要对永久基本农田补化条件及调整条件、技术及要求等进行全面规划，对永久基本农田数量调整进行严格并有效的控制，将永久基本农田实际布局进行不断优化。

结语

为确保临时用地全过程使用合理合法，到期后及时复垦，今后工作中还需在以下方面完善加强。临时用地的审批必须在确保永久基本农田数量质量不减的前提下进行;严格按照表土剥离技术规范进行表土剥离，实现优质土壤保护与科学再利用;加快新工艺新设备的研发，从源头减少占用永久基本农田;开展临时用地批后利用专项巡查，纳入国土资源一张图管理;加强验收监督管理，真正做到耕地数量质量生态“三位一体”保护。

参考文献

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