科学戒治过渡期戒毒管理制度改革研究

科学戒治过渡期戒毒管理制度改革研究

胡湛蕾

广东司法警官职业学院 广东广州 510520

【摘要】本文以实现司法行政强制隔离戒毒统一模式的定型为大背景，基于全国各省强制隔离戒毒过渡并最终定型的变革现实为需求，以管理制度的改革研究为理论指引，剖析现行强制隔离戒毒工作的现存问题，汲取劳教戒毒向强制隔离戒毒转型时期的经验教训，通过论证改革管理制度的必要性，提出构建戒毒学员医疗保险制度、运动戒毒保障机制、核心素质教养机制的考核和监督防腐机制，消除统一戒毒模式转型过渡期的运作障碍，最终实现科学戒治模式的监管有力且戒治成效突出的目的。

关键词：过渡期；必要性分析；医疗保险；保障机制；核心素质教养；监督预防

一、司法行政科学戒治过渡期的定义及意义

司法行政科学戒治过渡期是指司法行政领域内强制隔离戒毒模式由过去劳教时期延续下来的控制管理模式¹向2018年提出的戒毒管理深化改革新时期的科学戒毒模式转型，并最终向该模式定型的磨合过渡阶段。

司法行政科学戒治过渡期是强制隔离戒毒深化改革的关键时期。过去强制隔离戒毒由劳教戒毒转型而来，但是经过多年的探索研究仍未形成新的具备良好戒治质效的方法措施，诸多领域仍套用劳教管理制度，因而被形容为“换汤不换药”——劳教戒毒的翻版。改革攻坚新时期全国司法行政戒毒统一了科学戒毒模式，未来我们须在硬件设施升级完备的前提下，汲取劳教戒毒向强制隔离戒毒转型时期的经验教训，以管理制度的科学设计，预见向科学戒治模式转型过程中将出现的困难，化解现今强制隔离戒毒已存在的利益固化与旧制度不相适应等问题，从而推进科学戒治模式的良好定型，进一步提升戒治质效。

二、现今司法行政戒毒工作存在的制度问题

（1）劳动制度鲜明，重劳轻教仍为现状

自二十世纪九十年代全国人大常委会《关于禁毒的决定》确定劳动教养收治吸毒学员以来，习艺劳动管理作为戒毒学员康复治疗的制度之一，对于维护场所的监管与戒治秩序发挥着一定的特殊作用。然而，自《禁毒法》统一强制隔离戒毒后，由于收治增长较快,强戒学员医疗费用的支出一直在高位徘徊且支出总额远远超出国家拔付的医疗费用总额，国家财政划拨只能维持强制隔离戒毒所的基本经费支出，无法覆盖戒毒学员高额的医疗费用和收治人数的增长速度，由此导致焦点和矛盾过度集中于强制隔离戒毒所。为了避免责任的承担，强制隔离戒毒所制定年度产值指标，加强习艺劳动时间管理，以拟补强戒学员医疗支出方面的巨大花费。随之而来的则是，强戒学员整体医疗保障水平偏低和部分强戒学员医疗保障过度的两极矛盾；习艺劳动由强制隔离戒毒教育矫治的辅助手段异化为追求产值最大化的主要手段。强制隔离戒毒所逐步偏离戒治强戒学员的核心职能，存在异化为以惩罚为主的场所，甚至是经济生产单位的倾向。习艺劳动在实践上已与教育管理、医疗戒治和运动康复形成竞争，教育矫治和运动康复时间安排缺乏保障，戒毒管理资源分配失衡，这在现实工作中已真切影响到强戒学员的教育矫正与科学戒治的质效。

（二）运动戒毒未能跨越柔性运动这一初级阶段

随着强制隔离戒毒工作专业化的推进以及运动戒毒帮助戒除毒瘾的重要作用进一步凸显，在全国戒毒管理模式统一前，各省各地区即已开展戒毒学员的运动康复探索研究，有的地区开展学员体能的恢复训练，有的则是注重机体功能的恢复，更有的把重点放在身体素质的提高方面，总的来说各地区均未形成完整的运动戒毒训练体系，各地区的运动戒毒方式在统一模式颁布前均有着不同的称谓，而且各场所所开展的运动康复训练均以柔性运动为主要手段，即开展静心操、戒毒康复操、太极拳、八锦缎和五禽戏等动作简易、形式灵活和安全性极高的训练项目。柔性运动是运动量和运动负荷均较适宜的超低强度运动戒毒方式，其既注重了运动训练的安全性，避免学员运动损伤，也充分调动了戒毒学员参与戒毒的积极性，对于学员稽延性戒断症状的消解，抑郁、焦虑和暴力冲动的控制具有积极意义，能够提升戒毒学员的自尊心、自信心和沟通交流的能力，但对身体功能的恢复作用不大，如2018年广东省戒毒局对全省26个强制隔离戒毒所进行强戒学员的体质信息采集，研究得出：“广东省强戒人员整体体质效益不容乐观，离所解戒人员仅比新入所人员体质高约1%”²。当前研究表明，低、中、高强度的运动均有助于戒毒学员减轻吸毒成瘾的正反馈过程，运动可以刺激大脑生成更多的多巴胺，更有利于弥补因毒品戒断所带来的欣快感缺失，更有利于减轻戒断症状。但场所出于戒毒学员安全的考量，同时希望通过习艺劳动的方式，拟补强戒学员医疗支出与划拨经费间的巨大差额，因而现今强戒场所的运动戒毒未能跨越柔性运动这一初级阶段，戒治质效仍停留于心理功能的改善层面。

（三）强制隔离戒毒教育管理制度重台账轻实效

尽管司法部《强制隔离戒毒人员教育矫治纲要》规定：“要把教育矫治工作作为评价各级司法行政戒毒机关工作成效的重要内容，定期进行考评，将考评结果作为评价领导班子和民警业绩的重要内容。”，下级司法行政机关也依此制定教育矫治固定考核内容，然而教育管理制度却注重教育管理的台账书面检查，这在现实工作中未能真实反映教育管理的有效性。如在科学戒治过渡期部分省市仍在施行“5+1+1”习艺劳动模式，即5天习艺劳动，1天教育学习，1天休息，部分场所安排每周6天甚至7天劳动，教育时间安排无保障，但教育检查却表现出教育矫治成效充分到位等不符合教育规律的现象；课堂专题教育的考核则通过戒毒学员完成试卷与课后作业来反映，而有部分戒毒学员是在晚上休息时间抄袭完成；戒毒学员职业技能的培训归类到教育管理之中，该类教育统一为四天半学习半天考试，考试合格即获得相应证书，这类培训是达到了教育考核的目的，但也侧面反映了短期应试式培训不能真正帮助戒毒学员提高就业竞争力的问题；遇上场所生产加工旺季，为应付检查及完成教育矫治固定考核内容，部分民警在个别教育谈话中表现出“走过场”的形式问题，甚至出现直接安排戒毒学员专门负责摘抄和编造谈话记录等严重错误现象。

三、科学戒治过渡期戒毒管理制度改革必要性分析

科学戒治过渡期管理制度的改革，对于破解现今司法行政强制隔离戒毒现存制度缺陷有着积极的作用，笔者拟从以下几点予以剖析。

（一）创设学员医疗保险制度根本扭转现今重劳轻医、重劳轻教的现状

促使强制隔离戒毒所取消生产性劳动任务的设定，回归科学戒治，需要医疗保险制度覆盖到强制隔离戒毒所。医疗保险与习艺劳动生产任务之间是相互牵连的关系，也是一种合作性博弈³的关系。一方面要推进强制隔离戒毒向科学戒治定型，但财政预算无法完全承担戒毒学员高额的医疗支出，仍需组织强戒学员习艺劳动予以补充；另一方面，医疗保险覆盖强制隔离戒毒所，对于减轻场所运转负担，加强风险控制，破解场所医疗与教育资源分配不均衡的矛盾，起着决定性的作用。因此科学戒治过渡期创建司法行政强制隔离系统的医疗保险制度，提高强制隔离戒毒学员医疗保障水平，有助于强制隔离戒毒所真正取消生产性劳动任务的设定，调整管理模式以适应统一后的全国司法行政科学戒治模式，也有利于司法部关于强制隔离戒毒领域智慧戒毒、运动戒毒等一系列司法行政全面深化改革配套措施的顺利出台。

（二）创设运动戒毒配套制度，消除统一戒毒模式后的运作障碍

全国统一戒毒模式的大力推进，创设性地建立了康复训练专业中心，研究证明运动对于替代毒品成瘾有着独特的机理，不同强度的运动对于毒品成瘾的戒治均有帮助，运动戒毒被赋予了新的高度与任务。然而，运动戒毒本身具有的对抗性使得康复训练带有发生事故或出现意外的风险，可以预见，随着中高等强度的运动戒毒方式介入康复巩固，运动康复损伤事件的出现与纠纷处理的难度逐步增大。实务工作上长期以来，场所并不畏惧运动康复本身所带有的风险，但运动损伤的发生无论在行政体制层面上还是在法律层面上均缺乏调整规定，常常引发纠纷。尽管戒毒学员运动损伤的发生不存在强制隔离戒毒所的管理过错，不应承担责任，但受伤的学员家属仍以难于承受身体、感情和财产损失的多重不利后果，无理纠缠。为摆脱纠纷处理的影响，场所则以习艺劳动代替康复训练，缩减运动康复时间，降低康复训练的强度与难度，放弃对抗性的强烈运动，以柔性运动的速度型项目为主。这一存在的问题将构成运动戒毒开展的障碍，因而，科学戒治过渡期结合我国现实国情改革与创设运动戒毒的配套制度，完善强制隔离戒毒保障机制，积极研究国外成功经验，借鉴国外商业保险的方式，预防运动损伤事件。运动戒毒配套制度的创设，不仅消除场所与强戒民警对于戒毒学员损伤事件风险的困扰，其根本目的在于匡助运动戒毒的方式与戒毒业务的深度融合，通过创设运动戒毒配套制度的辐射效应，向戒毒学员晓谕法制观念，培养保险分解风险的意识，最终达到预防与减少运动戒毒损伤事件的发生。

（三）强制隔离戒毒工作重心的回归

科学戒治的提出，不仅是口号更是未来我国强制隔离戒毒工作的重心所在，因而在朝着这一方向的改革过渡即是戒治工作重心回归的历程。强制隔离戒毒所以“帮助吸毒严重成瘾者戒除毒瘾为宗旨”，这是强戒工作的重心，其与场所的安全稳定是本与标的关系，但现实工作中场所的安全稳定却由前提异化为目的，安全稳定成了场所戒治工作的首要任务，由此衍生出“严格管理”的错位和干警诟病的疲劳作战，强制隔离戒毒康复训练与教育让位于安全高效的习艺劳动，为了巩固安全牺牲戒治。同时，随着成瘾性更强、危害更大的新型毒品成为新的毒品之王，场所的收治工作更加突显出戒治对象的复杂化与教育方法、戒治手段的滞后性之间的矛盾。科学戒治的提出即是运用科学技术对于解决现存问题的回应与最佳时机，因而科学戒治过渡期须以现代管理理论作为依托进行配套制度的改革以顺利实现强制隔离戒毒所戒治职能的战略回归与优化整合。以组织管理制度的改革为例，强制隔离戒毒管理的主体是准军事化管理的警察队伍，因而其天然地以严格作为其特征，日常管理上表现为内务监督与队列训练的高标准，培养戒毒学员严谨认真、步伐一致的习惯和服从命令、听从指挥的自觉行为，对纪律性要求较高。相比而言，科学戒治模式中的“五中心”是技术型要求更高的岗位，其注重的是技术执法，以科学手段开展戒治执法，以数据展现戒治成效。如何调整技术思维与执法思维间的关系，消除现今行政管理制度对于技术执法开展的障碍，使得科学戒治手段在全国强戒场所真正全面深度融合，这是科学戒治过渡期制度改革需要解决的问题。

（四）科学戒治过渡期制度建设与腐败预防

我国戒毒工作经历了建国初期的劳教戒毒、向强制隔离戒毒转型再到今天的科学戒治模式定型的实践。一系列的职能变革加速了戒毒工作的重构，在戒毒工作逐步现代化的过程中也出现过腐败的机会与现象，透析根源则是制度变迁的过程是缓慢且被动的，因而制度的设立滞后于现实需求，特别是在强制隔离戒毒替代劳教戒毒，两者转轨时期，新生的工作模式变迁超越了原制度的设立背景，制度层面的纰漏涌现，腐败机会被刺激，衍生出腐败的理性选择现象。司法行政系统当下治理的关键是提前在“科学戒治过渡期”制定有效的制度，实现原有制度缺陷的填补，跳出转轨过渡期的腐败循环。科学戒治过渡期涉及旧设备、资产的清理，须严格监管专项资金的使用与转型过渡时期的物资管理，在科学戒治模式投入大量人力、财力进行定型的过程中预防犯罪。

四、科学戒治过渡期戒毒管理制度改革的措施

（一）构建戒毒学员医疗保险制度，促进戒治职能回归

司法行政医疗保障是强制隔离戒毒所戒治执行的重要部分，构建戒毒学员医疗保险制度是关系到强戒所安全稳定、戒治秩序与统一戒毒模式实施后影响戒治成效的重要一环。强戒学员享有医疗保险的权利一经确认，可以设立由强戒学员个人医疗基金和强戒所所办企业统筹基金组成的戒毒医疗保险体系，从强戒学员的劳动报酬中提取一定比例的资金纳入强戒学员个人医疗基金中的个人医疗账户；对于强戒所所办企业统筹基金，其在性质上则与职工基本医疗保险中的社会统筹基金相同，区别在于强戒所所办企业统筹基金中的用人单位不是一般的社会企业，而是为了特殊社会职能而设立的强制隔离戒毒所国有独资公司，并由该企业承担起为强戒学员缴纳扣除个人帐户后的其余保险费用。

同时，笔者建议全国各省司法行政戒毒系统在现今已建立的各强制隔离戒毒所驻所医院和戒治大队内设置的医务室两级医疗体系基础上，以本省强制隔离戒毒所集中的地区或省会为坐标，改造一所强制隔离戒毒所，统一建立一所医疗服务辐射全省的省直特殊病情强制隔离戒毒中心医院，搭建司法行政强制隔离戒毒系统三级医疗体系，针对传染性疾病和老、弱、残等戒毒学员收治管理。以广东戒毒工作的实际状况为例，在强戒学员基本医疗保险制度的构建阶段，一方面是资金的集中投入，建立省直特殊病情强制隔离戒毒中心医院，提升戒毒系统医院的专业化、集约化管理，另一方面，仅依靠强制隔离戒毒中心医院收治重病戒毒学员是远远不够的，对于远离强制隔离戒毒中心医院的患病戒毒学员，接受治疗困难重重，因此实务中这类强制隔离戒毒所应与地方医院合作，融合强制隔离戒毒所驻所医院资源与社会医疗资源，弥补远离强制隔离戒毒中心医院的不足。

（二）运动戒毒保障机制的建立

运动戒毒以崭新的形式上升为强制隔离戒毒的核心戒治手段，为使其在场所顺利开展，与其配套的制度建设务须处理好法律制度和损伤事件保障机制两大方面的核心问题。

首先，明确运动戒毒伤害事件的法律关系及责任认定机制。强制隔离戒毒所过往是以康复训练的名义开展戒毒工作，对于场所康复训练的法律关系由于没有明确的法律对其直接调整，实务中的处理方式不一，有的场所为平复家属的情绪避免纠纷针对戒毒学员的康复训练伤害予以国家补偿，而有的场所则按照民法的“公平责任原则”予以补偿。由于赔偿标准各异，常常引发家属利益最大化的无理诉求。未来运动戒毒作为戒治毒品的主要手段必将引入社会专业教练对戒毒学员进行系统化的运动康复，打破现今以戒毒管理干警组织的这一惯例，因而笔者认为应将运动戒毒确定为场所内的民事活动行为，对于场所内干警所组织的运动戒毒训练也须其以个人的名义与戒毒学员订立康复训练协议，明确双方的法律关系。同时，制定运动戒毒损伤事件的责任认定机制，场所对于戒毒学员运动戒毒的损伤适用过错责任，强戒所投保责任事故险，由保险对戒毒学员进行赔偿。相应地在《保险特别法》中增设关于强制隔离戒毒所运动戒毒损害的保险险种，明确运动戒毒损伤的保障范围。

其次，建立运动戒毒损伤救助基金，完善运动戒毒伤害机制。该基金的运作方式是戒毒学员在积极参加运动戒毒的活动中发生意外导致伤残、猝死或死亡，则从基金中给付一定数额的救助，学员在运动戒毒中发生一般性伤害的，给予医药费的补偿。基金的筹集由戒毒学员习艺劳动报酬、强制隔离戒毒所和国家组建运动戒毒专项资金按照科学比例缴纳。救助基金的设立针对性地解决了困扰运动戒毒顺利开展的核心问题：运动戒毒中发生了不是场所的过错而导致的损伤事件场所不承担责任，但同时损伤所必然带来的不利后果也不应由戒毒学员独立承担，而是由“运动戒毒损伤救助基本”在一定范围内给予救济。基金的设立目的是最大限度地为分解运动戒毒的运作风险，促使场所集中力量确保运动戒毒的应然开展，通过机制的建立与运转达到法制的教化辐射作用。这将破解长期困扰场所伤害事件无理诉求的顽疾，达到预防和减少运动戒毒损伤事件发生的目的。

（三）核心素质教养机制的建立

强制隔离戒毒教育管理是实现戒毒学员由误入歧途、穷途末路到迷途知返、躬身自省的转变，通过教育的反拨与矫治，蜕变为感受生命，感受生活，能够运用实践能力预防复吸的守法公民。但现今场所的体制建设仍过于侧重监管安全与习艺劳动，并对其制定硬性考评标准，而教育矫治手段则被辅助化。要转变现阶段强制隔离戒毒的重心由生产管理向戒毒学员教育矫治的回归，其中之一的关键手段则是建立强制隔离戒毒所核心素质教养机制，这是强制隔离戒毒模式向科学戒治定型的实际需要，达到帮助戒毒学员形成操守维系，正确面对与处理自身被标签化后所处社会环境中复杂多变的一切事物和现象的目的。强制隔离戒毒核心素质教养机制的形成与开展，能够在我国现今重视毒害基础认知与戒毒拒毒基本技能学习的基础上，更突出考核戒毒学员家庭支持系统、拒毒意志力、自我效感、运动康复、习得降低偶吸行为危害等方面的综合表现，进而培养戒毒学员形成独立面对社会压力、运用所学防范复吸的实践素养与终生学习拒毒方法措施的能力。

核心素质教育机制的建立实质是对于现有的教育矫治手段进行综合协助考评，一方面是继续发挥原有矫治手段的方式方法，另一方面则是在引入信息化手段强化教育矫治的同时，避免出现过度倚重信息化技术手段而淡化甚至放弃传统矫治方法的使用。

（四）建立与科学戒治过渡期相适应的监督预防机制

如前所述，科学戒治过渡期是由强制隔离戒毒全国探索时期的戒治模式向统一模式的转轨过渡，涉及系统内部专业技术人员与行政管理的人事调整、财务管理、科研调配、智慧技防、信息化进程、后勤保障等方面的变化，过渡期属于廉政风险点须制定重点领域的监督预防机制，形成制度管人、管财，预防权力滥用的良好态势。

首先，由强制隔离戒毒场所的上级主管机关成立专门工作小组，制定派驻监督机制。派驻监督是建国初期在某些重点领域、某一关键时期为防止权力滥用而展开的运动式预防腐败模式。派驻监督能打破强戒场所封闭性的隔阂，成为串联政府监督与司法监督的纽带。派驻监督实行单一领导体制，接受派出机关的直接领导，保证派出监督机构具备完整的独立性，排除干扰。由于派出监督长期驻点强戒场所的重要岗位和关键业务环节，能够充分掌握腐败风险点的权力运作状况，消除信息封闭的壁垒，提高精准识别腐败行为的概率，进而达到事前预防的目的。

其次，赋予派驻监督机构司法会计检查权。司法会计检查权的设置将切实提升派驻机构日常监督与事后监督的能力。派驻监督在熟悉重要岗位和重点领域业务程序的基础上运用司法会计检查，甄别资金流向的异常，追踪资金往来，查找可疑资金来源的账户设置，明确犯罪主体，固定合法有效的证据材料，打击违规犯罪行为，继而实现犯罪的一般预防。

参考文献：

【1】《中华人民共和国禁毒法》·释义与实务指南 中华人民共和国公安部、国家禁毒委员会办公室 2008年

【2】《戒毒条例》 温家宝 2011年

【3】《深圳市吸毒人员复吸危险因素分析》，载东南大学学报，2015

【4】《体育运动伤害事故法律责任认定初探》 杨 帆，广州体育学院学报 2010年，第一期

【5】《新型毒品滥用者大脑神经毒性损害的PET研究》 中国药物依赖性杂志( Chin J Drug Depend) 2012，21( 4)

【6】《强制隔离戒毒人员吸食新型毒品相关情况调查分析与对策》 徐小良 中国药物依赖性杂志( Chin J Drug Depend) 2012，21( 1)

作者简介：胡湛蕾（1985-），男，河南周口人，广东司法警官职业学院警察系助教，从事诉讼法学，监狱学研究。

基金项目：2020年度广东省司法行政研究课题，主持人：胡湛蕾，项目编号：GDSF20076

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