国有闲置土地的类型及其处置难点分析

国有闲置土地的类型及其处置难点分析

王凤艳

临沂市自然资源和规划局临港经济开发区分局 山东省临沂市 276002

摘要：现阶段，我国有大量的国有闲置土地，处置和监管闲置土地面临诸多困难的客观态势，从规划、供应及出让方面设计了土地闲置的防范机制，以减少国有闲置土地的产生。为了确保国有闲置土地防范与处置顺利实施，从完善处置办法、加强联合监管及健全信息化监管3个方面设计了国有闲置土地的监管机制。

关键词：国有闲置土地；国有闲置土地类型；国有闲置土地处置

引言

据原国土资源部统计，2010—2014年全国大约有批而未供土地86.73万hm²，闲置土地7.02万hm²。据自然资源部统计，国土督察机构2017年1年督察新发现闲置住宅用地3148宗，面积为1.58万hm²。但实践中，各地对国有闲置土地处置仍较缓慢，一些地区国有闲置土地数量仍呈增长趋势。由此可见，闲置土地处置存在着不易解决的难题。基于调研实况，总结和梳理土地利用管理不同环节中不同成因的国有土地闲置类型，剖析国有闲置土地处置难点，为破解国有闲置土地处置难题提供参考。

1闲置土地分类

广义的闲置土地包括三类：一是批而未供土地。即依法经国务院或省、市级人民政府批准农用地转用、征收为国有建设用地后尚未供应出去的土地。二是狭义的闲置土地。指建设用地使用权人超过土地出让合同或者划拨决定书约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地，以及已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地。三是烂尾土地。调研表明，造成土地闲置的原因总体可以分为四类：一是缺少符合用地要求的项目供应；二是由于规划调整、未批先供等政府原因造成的土地闲置；三是用地企业涉法涉诉；四是其他原因。加快闲置土地消化处置，促进土地资源集约利用，是加快我市高质量发展的重要方面。

2造成国有企业土地资源闲置的因素分析

2.1社会因素导致的国有土地闲置

针对当前的土地出让现状，在进行土地资源的招拍挂过程中，即使存在大置闲置土地资源以＂净地＂挂牌进行出让，但是在之后的实际交易过程中，往往会因其他多种原因例如竞得者不依照期限缴纳出让金，土地征收过程中村民纠纷等，导致实际交付土地的时间出现推迟的情况，难以确保全部出让的土地资源能够建设。

2.2随意更改规划导致的国有土地闲置

土地利用总体规划、城市规划和产业规划的审批权均由地方政府掌握。地方政府相关负责人普遍缺乏规划的法制意识和刚性意识，在实施规划中极易以发展地方经济为由，对已实施的城市规划进行调整和修改，包括宗地的利用性质、容积率甚至用地边界等方面的修改。这些调整影响项目建设，一些已初步具备动工条件的项目常因规划调整而被迫停下。有些宗地因规划调整后土地利用类型、开发强度等指标发生改变，土地无法继续按原计划开发而出现闲置。

3闲置土地的处置方式

（1）督促企业开工。行政审批部门缩短审批手续办理时间，企业承诺限时开工的项目，并视同为处置完毕。（2）延长动工期限。这种方法主要适用于一年内闲置原因可消除的项目以及涉及司法查封的项目。（3）临时使用。采用此方法的主要是涉及规划调整、宏观政策调整以及市场原因，短期内难以开工的土地。如已供应的城中村产业用地，因受市场影响招商有困难，将土地作为临时停车场使用。（4）土地置换。对因规划修编调整原因难以按照原规划用途使用土地的，经与土地使用权人协商后采取此方法，但因土地的特殊性，难找到价值相当、规模相同、区位条件相似且满足多方利益需求的置换地块并非易事，处理周期耗时较长。（5）协商有偿收回。但收回双方就收回价格短期内难以达成协议，处置周期也较长。（6）收取土地闲置费。主要针对极少数由于企业原因且涉嫌囤地不开发的工业项目。（7）无偿收回。采取此种方法处置土地的，均是以划拨方式供应的土地；以出让方式供应的土地，未采取此种方法处置。

4完善闲置土地处置的政策建议

4.1完善新增用地“以地招商”机制，促进土地集约利用

一是积极推进新增用地指标项目化管理，提升用地效益。确定“要素跟着项目走”的原则，以真实有效的项目落地开工作为配置用地指标的依据。项目选址必须符合国土空间规划，符合建设用地控制标准，用地项目应具备核准、环评、安评等手续，项目方投资计划、资金要真实可靠，确保从源头上防止形成新的闲置土地。二是借鉴经验，在全市推广“标准地”出让机制，深化土地亩产效益综合评价改革，确保土地集约利用压力即时传导至土地供需双方。自然资源部门主动与发改、招商等部门对接，在各类经济园区开展“标准地”供地机制改革，共同研究制定工作方案和政策措施；并会同工信、环保、住建、税务、科技等部门，提出主导产业目录、招商方向以及投资强度、单位能耗标准、单位排放标准、亩均税收、亩均GDP等指标条件，以及规划、配套设施等建设条件，纳入土地出让条件，实现土地“带标出让”。

4.2建立闲置土地转让“预告登记”制度

为了加快闲置土地的流转速度，地方政府可以建立闲置土地转让“预告登记”制度，即允许闲置土地转让，但在签订闲置土地转让协议之后的1年内，实行先投入再转让的“预告登记”制度。由预告登记的受让主体和原闲置土地使用主体向国土部门书面承诺，在1年内能让土地开发利用达到非闲置标准。如果1年内土地开发利用达到了非闲置的标准，预告登记转为正式登记。预告登记的受让主体凭土地转让协议和预告登记，到规划、建设等部门办理项目开发建设审批手续，闲置土地正式转让。

4.3为合理开发利用土地规范闲置土地收回方式

(1)协议收回闲置土地。凡属土地使用权拥有者主动交还“闲置土地”地块的，抑或在接到土地执法机构下达的“收回土地通知书”后，能够主动配合土地执法机构交还“闲置土地”地块的，宜采取“有偿回收”的方式予以处置。凡属于对闲置土地采取“有偿回收”方式，但又无法及时给付经济补偿的，应当由行政机关确定该地块的债权，在该地块由新的土地使用权人接手使用后，再从其获得的经济收益中补偿原土地占有者；该闲置地块原来的使用权占有者，应当自签订该地块“回收协议”起，至新的土地使用权人获得土地之日止，及时向原用单位赔偿相应的经济损失。(2)无偿回收闲置土地。凡属不符合上述所列情况的闲置土地，均应由当地政府行政执行机关予以“无偿收回”。在地方政府自行组织的土地检查抑或接到他人的举报线索后，应当及时由懂行的专业人员进行实地调查、勘验和取证，并留存经过核实的该地块被闲置的证据。由政府行政执行机关下达的“闲置土地告知书”，凡相对人持有异议或需要听证的，政府行政机关应当满足要求举办听证会，充分听取各方当事人的意见。

结语

综上所述，本文首先对国有企业闲置也的涵义进行概述，并对造成国有企业土地资源闲置的原因进行了详细的分析，国有企业更好地处置现存的闲置土地资源，在避免国有资产流失的同时，提高国有企业闲置土地的利用效率，优化土地利用结构，从而为国有企业可持续发展能力的提升起到积极的促进作用。

参考文献

[1]赵小风,黄贤金,马文君,等.闲置土地的认定思路及处置建议[J].中国土地科学,2011,25.

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[3]谭永忠,姜舒寒,吴次芳.闲置土地的形成原因与类型划分[J].中国土地,2016(2).