河长制在促进完善流域生态补偿机制中的作用研究

河长制在促进完善流域生态补偿机制中的作用研究

黄锐婷

东莞市塘厦镇水务工程建设运营中心 , 广东 东莞 523000

[摘要]：先污染后治理的发展道路使得中国的流域生态问题随着经济的快速发展变得愈发凸显. 河流水系具有整体性和流动性, 以及流域与行政区域之间不对称甚至相互分割,导致上下游主体在流域水资源开发利用、流域治理和生态保护中存在成本和效益相互转移的问题。水资源的流动性使其难以被有效界定产权，现代资源经济学认为,只要公共池塘资源对一批人开放,资源单位的总提取量就会大于经济上的最优提取水平。

[关键词]：河长制；流域生态补偿机制；

引言

全面推行河长制是党中央、国务院加快生态文明体制改革的重大战略部署，是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是贯彻落实习近平总书记关于长江经济带发展战略思想、统筹推进流域水环境综合管理的重要抓手。

一、中国流域生态补偿机制的实施困境

中国目前的集中流域生态补偿机制在实施的过程中都遭遇一定的困境和障碍, 主要包括以下几个方面。1）跨省生态补偿机制在补偿方式上以单一的资金补偿为主,缺乏具有长期效益的政策补偿、智力补偿等补偿方式, 且各流域内的省份经济社会发展水平不相同, 缺乏兼备科学性和可操作性的核算方法体系。2）对生态补偿资金的使用缺乏成熟的监督评估机制,对补偿方和被补偿方的道德和法律约束力弱。生态保护具有长期性和反复性, 在缺乏监督和约束的情况下, 地方政府在经济发展的压力下缺乏合作治理的动力。3）缺少跨行政区域的协商平台。权威的协商平台可以为地方政府搭建有效沟通的桥梁, 各地方政府就有关生态补偿方式、资金等方面进行协商,并有第三方的权威机构进行管理和调解. 目前中国地方政府间缺乏权威有效的沟通平台, 流域综合治理机构难以承担第三方权威机构的协调功能, 致使地方政府在合作治理中的冲突和摩擦难以有效化解,增加了合作治理的障碍。

二、河长制在促进完善流域生态补偿机制中的作用

1.利用河长制促进完善流域生态补偿机制的制度。河长制在解决跨地区、跨部门和多利益主体的复杂涉水问题方面具有明显的制度优势，能够实现跨部门协同，促进流域水环境综合管理的各项措施得到落实。河长制制度优势主要体现在：河长制可以将管理责任充分落实到单一主体上，有助于上升为“一把手”工程，高位推动，有利于形成统一的行动；省、市、县、乡河长制组织体系，有助于实现上级部门对下级部门的考核和问责；河长制的多部门联动机制，能够实现对各部门资源进行合理分配，提高各地政府对相关制度的执行力。因此，利用河长制平台，促进完善流域生态补偿机制具有三大制度优势：一是河长制的“高位推动”有助于促进跨行政区域河流的生态补偿实现“一盘棋推进”；二是河长制组织体系有助于完善考核问责机制，为落实纵向流域生态补偿奠定基础；三是河长制的多部门联动机制有助于横向流域生态补偿落在实处，实现资源的优化配置。

2.利用河长制促进完善流域生态补偿机制的技术。跨界断面的设置、考核指标和考核目标是流域生态补偿成败的关键要素；跨界断面监测是河长制发挥指导、协调、监督作用的重要抓手，河长制问责机制的核心是考核跨界断面水质目标完成情况。因此，跨界断面考核是利用河长制平台促进完善流域生态补偿机制的技术衔接点。“河长”们面临的压力是完不成任务就要被“一票否决”，从而倒逼地方政府着手河流健康会诊，制定“一河一档”，掌握河流基本情况调查，制定“一河一测”，加强河湖综合治理，制定“一河一策”，切实掌握污染源总量构成及分布状况，对症下药。河长制要求建立的这些河流基本档案，能够为了解河流的水系特征污染物、监测体系、开展的生态补偿方式等关键信息提供帮助，可以为完善流域生态补偿技术方法、监测体系和补偿方式提供技术支撑。通过建立完善的跨界流域水生态补偿供应链协调机制，理顺流域上下游各区域的生态关系和利益关系，有利于解决流域内生态保护、经济发展中的实施主体与受益主体不一致的矛盾，化解区域利益冲突，推动各区域之间建立横向生态补偿制度，促进流域社会经济可持续发展，推进水生态文明建设。

三、建议

1.要求在全国范围内全面推行实施河长制, 由党政一把手直接负责行政区内的河湖治理, 能有效发挥党政领导人的政治权威,最大程度地凝聚治水合力,加快流域生态补偿治理机制的建立。政府每年的协调会所讨论的议题与过去曾讨论过的议题有高度相关性,在经济发展的压力下,需要大量资金投入且短期成效不明显的水污染治理难以激发地方政府官员的治理动力, 而上级政府的政治权威能加快推动地方政府的合作治理, 提供政府间合作的非制度性动力。特别是基于出境水质政府间强制性扣缴流域生态补偿的模式, 中央和上级政府的支持和重视对生态补偿的实施具有关键的影响作用, 一旦缺失权威的保障,生态补偿将难以维系。在生态补偿机制的合作治理中, 地方政府官员合作治理的意识是生态补偿机制有效开展的先决条件, 中央政府部门要通过调整官员的绩效考核制度引导地方政府官员树立合作理念,除制度的约束和引导,中央政府更应加强对地方环境保护的资金支持和政策扶持, 实现流域地方政府间的利益协调和用水平衡。

2.构建多主体参与网络生态补偿机制的合作治理主体是地方政府和中央, 政府内部的官员和技术智囊的参与保障了合作治理规范和科学运转。公民、企业以及专家学者既是合作治理的主体,也为合作治理提供了有效监督。公民和环保组织作为政府合作治理的有效监督者, 在参与网络中也必不可少。对于流域的环境保护而言,最主要的实践者是当地的排污企业和农牧民, 但在缺乏合作治理的动力下,地方政府甚至成为企业的“保护伞”。在生态补偿机制推行受阻的实践中, 探索如何提升中央政府到基层政府的生态补偿转移支付的资金转移效率、如何实现由地方政府到单独企业和农牧民间的生态补偿,是当前流域生态补偿机制亟待解决的困境。由于流域内不同地方政府间不存在行政隶属关系,难以依靠行政强制命令推动合作治理的实现，各地方政府作为理性的经济人, 提出的政策方案会侧重于各自的地方利益, 不同的政策方案需要彼此间的协商谈判, 政策的公平性和可实施性显得尤为重要, 因而合作治理的参与网络中需要吸纳具有专业权威的专家学者和非政府组织, 并且能以第三方的立场提出更具公平的政策方案.除此之外,不同的流域经济发展和自然条件等方面存在较大差距, 各地区需根据各自不同的经济发展水平以及地方实际选择合适的生态补偿机制, 并在现有模式的基础上不断进行调整和创新, 从而推动流域内生态补偿合作治理进入实质性阶段。

结束语

针对现阶段流域生态补偿存在的不足，利用河长制平台，以完善跨界断面的设置。本文抛砖引玉地提出发挥河长制的制度优越性，促进完善流域生态补偿机制。未来，要针对河长制平台下跨界断面考核指标体系构建，以及流域生态补偿方法体系开展实践研究，为流域可持续水环境管理提供决策依据。

参考文献：

[1」崔伟,龙炳清,陈攀江.流域管理与开发利用中主要问题的博弈分析[J」.四川环境,2018,24（2）：97-100.

[2」王军锋,侯超波,闫勇.政府主导型流域生态补偿机制研究：对子

牙河流域生态补偿机制的思考[J」.中国人口·资源与环境,2017,21（7）：101-106.