地方城投企业转型发展方向浅析

曹艾

天津城市基础设施建设投资集团有限公司 300040

摘要：随着地方城投企业面临化解债务、盘活资产、市场化转型等多重转型目标，对其脱离融资平台职能，更多面向市场、参与市场、提高市场竞争力的要求进一步提高，在此过程中也面临着选择市场拓展业务领域、制定转型发展方向策略、研究业务落地途径举措等一些利问题。本文梳理某城投企业在转型发展中总结的一系列具有代表性的经验，结合实际情况简要论述城投企业转型发展的方向选择和举措。

关键词：城投企业；转型发展；市场化业务

一、发展现状

1.阶段性进展

近年来地方城投企业围绕市场化转型发展进行了多方面的探索和拓展，主要通过以下途径聚焦“专业化、市场化、集团化”转型：

⑴积极参与PPP项目开发。以PPP为主要操作模式，通过广泛收集项目信息、深入进行项目研判和持续跟踪项目进展。

⑵建立了市场化战略合作关系。主要与各大央企、咨询机构、规划设计单位和相关行业内领先企业广泛对接，签署战略合作协议并开展密切合作。

⑶建立了企业内部的市场开发体系。通过制度设计，明确市场拓展的边界范围、操作模式和开发程序，并组建市场开发的专门队伍。

2.短板和不足

⑴业务类型。地方城投企业自成立以来主要在政府授权下负责组织重大基础设施项目的投融资和建设运营，所形成的资产均为市政基础设施类项目，属于公益性或准公益性产品，自身无法形成收入，主要依赖财政拨款返还建设成本和资金成本，具有收益水平便宜、缺乏经营性的特点。

⑵业务模式。地方城投企业在自筹资本金或由政府财政拨付资本金的情况下，通过项目贷款获取项目投资并组织项目建设，项目完工验收并完成财务决算后，由政府逐年回购或分期拨款来偿还建设成本和贷款利息，收益水平较低；资金回收较慢、资金拨付存在一定的不稳定性，且该模式受到政策规范已不可持续。

⑶业务能力。一是存在等待政府下达建设任务的惯性，还未能培养起高效获取市场信息、精准发掘项目和协同介入项目的能力和机制；二是长期作为甲方，重点关注项目工期、工程质量等要素，对存在于项目全生命周期的可经营性、盈利点的发掘不足；三是缺少作为市场竞争主体通过提供合乎要求的综合解决方案来获取项目的经历和经验，因此对项目的操盘、把控能力不足；四是只负责项目从前期筹划到验收移交的环节，缺乏经营、运营项目的能力。

二、拓展方向

1.大交通领域

通过拓展公共商业模式、发掘可经营性内容，提高多种经营能力和综合收益。

2.区域开发领域

将城市更新和未来社区作为主要研究方向；同时积极推动存量土地项目早日启动、回收历史成本，积极参与开发运营，多角度发掘项目盈利点、积累综合开发运营经验。

3.城市公共服务领域

围绕智慧城市、城市更新等热点，开展能源管理、长租公寓等方面的市场化模式研究，与专业企业成立合作平台进行智慧城市的开发、运营，在试点项目取得成功经验后进行规模化推广。

三、面临形势

1.持续的政策规范

2019年出台的《财政部关于推进PPP规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）、《政府投资条例》（国务院第72号令）等政策表明：未来经营性、准经营性项目主要采取PPP模式，缺口部分通过政府付费平衡，但付费规模严控在一般公共预算支出的10%以内；非经营性项目主要采取政府投资模式，通过政府直接投资或资本金注入方式，但应严格审查项目投资金额，并在安排年度投资计划时与本级预算相衔接。

两个文件分别对应不同的项目操作模式，体现了国家通过进一步规范PPP项目实施、加强对政府投资资金的预算约束、严禁违法违规举借债务等措施，持续扭转基建领域过度依赖政府信用及财政资金的局面。上述对政府的投资/付费行为进行了规范，其底层逻辑都是使政府支出与地方经济发展水平和财政收支状况相适应。

2.基建投资的稳定预期

国家发改委在《2019年全国固定资产投资形势展望》中研判：“基建领域新增意向项目投资预期偏弱、社会领域补短板投资动能有待激发、个别省份拟建项目大幅下降等苗头性倾向性问题，可能影响2019年投资平稳运行，值得高度重视”。

这说明基础设施领域仍是“稳投资”的重点发力方向，国家出台的相关政策是为了促进基建投资摆脱对地方财政的依赖、规范地方政府的举债行为，是引导基建投资和地方财政同时走上良性发展的道路，是对深化供给侧改革、推动高质量发展总要求的坚决落实。

四、结论

通过上述现状和形势分析认为：一方面，企业在客观现实和主观能力上均存在一定的短板和不足，急需提高资产的可经营性和自身的专业性；另一方面，在政府融资行为去平台化、投资行为预算化、PPP项目不断规范化的背景下，市场各方参与主体应适时摆脱依靠政府付费的传统思路，以市场为导向，寻求有稳定使用者付费来源的可经营性项目。在这样的内外部条件下，加大经营性项目的开发力度、广泛参与公共商业模式成为地方城投企业市场开发的必然方向。

五、措施建议

1.开展持续性的专项课题研究

以推动项目开发为落脚点，面向PPP市场和公共商业市场，系统、持续地开展专业领域的市场化模式研究。内容包括该领域的市场分析和预测、专业内容和产业链条、商业模式分析和政策解读，以及自身参与此类业务的操作模式设计和优劣势分析等。以此为具体项目的开发提供指导和支撑，逐步构建各板块业务的专业性和可经营性、培育核心竞争力。

2.积极推动项目开发

持续跟踪京津冀地区的区域综合开发和基础设施类市场化项目，通过企业内部协同以及与外部相关单位合作，提供区域开发和基础设施领域的方案策划、产业策划、投融资、建设管理、经营运营等综合性服务，力争取得重大项目落地，打造集团在公开市场上的品牌形象和业绩资历。具体做法包括：

3.积极推动存量项目转化

通过股权引入、合作开发等方式，盘活企业现有项目和土地资源，促进债务化解和资金回收。积极配合市政府开展城市规划设计、产业策划导入、项目模式和资金平衡方案研究等工作，力争推动项目早日启动，回收土地整理和基础设施建设成本。

参考文献：

[1]《城市更新》，秦虹、苏鑫著，中信出版社，2018年9月第1版

[2]《基础设施PPP与操作实务》，济邦投资咨询有限公司组织编写，化学工业出版社，2019年9月第1版

[3]《中国PPP行业发展报告（2017-2018）》，中央财经大学政信研究院主编，社会科学文献出版社，2018年4月第1版

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