基础设施 PPP项目建设总投资控制研究

基础设施 PPP项目建设总投资控制研究

张璇

中国建筑第二工程局有限公司 上海 200000

摘要：近年来，在基础设施建设领域国家大力推行PPP模式，基础设施PPP项目获得高速发展。基础设施PPP项目建设总投资大、实施周期长、不可预见因素多，且多为政府付费或政府补助项目，建设总投资在项目实施过程中经常大幅增加，这势必会增加政府投资甚至构成政府隐形债务。因此，对基础设施PPP项目建设总投资控制进行深入研究，具有重要的实际意义。笔者梳理现有文献发现，目前研究大多集中在项目建设总投资的控制流程和阶段、PPP项目建设总投资的一般方法上，鲜有以示范项目为例对基础设施PPP项目建设总投资控制进行深入的实务分析。本文在梳理基础设施和PPP项目固有特性的基础上，从项目建设总投资构成的角度剖析建设总投资增加的来源和主要原因，尝试给出政府控制基础设施PPP项目建设总投资的实务启示。

关键词：PPP项目；建设总投资；控制研究

引言

PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同，合同条款的有效设定是PPP项目顺利实施推进的基础。2014年年底国家发展和改革委、财政部分别发布了PPP项目合同指南，用以指导PPP项目合同条款设计；2018年6月，中国招标投标协会在国家发展和改革委指导下编制了《政府和社会资本合作（PPP）项目合作协议示范文本（试行）》，为PPP项目的合同结构和规范实施提供了一定程度的参考。在专业领域，财政部最近发布了《污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本》，以推动专业领域PPP项目规范运作；海绵城市建设项目目前尚无示范文本。

一、基础设施PPP项目建设总投资控制概述

基础设施项目如地铁、高速公路、市政道路、综合管廊等均有其自身特点，具有政府投资金额大、线长面宽，并面临征地拆迁难度大、施工周期长、地质条件不确定性较高等特征;PPP项目具有参与方众多、投资大、时间长、风险高、合同结构相对复杂等特征^［1］，鉴于基础设施和PPP项目的固有特性，基础设施PPP项目的建设总投资控制面临较高难度。项目建设总投资主要由工程费用、工程建设其他费用、预备费(基本预备费和涨价预备费)、建设期利息和流动资产投资组成，不包括运营期财务成本。根据2019年7月1日起施行的《政府投资条例》规定:政府投资项目应当编制项目建议书(投资匡算)、可行性研究报告(投资估算)、初步设计(设计概算)，按照政府投资项目管理程序，报投资管理部门或者其他有关部门审批。按照投资管理部门的要求，应在项目建设全过程(主要有决策阶段、设计阶段、招投标阶段和竣工验收阶段)进行总投资控制^［2］。2014年，伴随着《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号文)、《财政部关于推广运用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号文)的出台，PPP项目如雨后春笋般地出现，经过五年时间的高速发展，基础设施PPP项目规模已逾十万亿元^［3］。基础设施PPP项目建设总投资控制是在传统基础设施项目建设总投资控制的基础上，通过“两评一案”和构建PPP项目合同体系等手段来实现PPP项目全周期的总投资控制。

二、基础设施PPP项目建设总投资控制的作用

（一）政府投资项目的审批要求。

根据最新的《政府投资条例》规定，经投资管理部门或者其他部门审定的项目总投资概算是控制政府投资项目建设总投资的依据，建设总投资概算超过投资估算的10%，应当向投资管理部门或者其他部门报告并重新报批可研报告。同时，原则上建设总投资不得超过投资总概算，除非价格上涨、政策调整、地质条件发生重大变化等确实需要调整概算的，才可提出调整并报投资概算审批部门审批，对基础设施PPP项目建设总投资进行控制是政府投资项目审批的需要。

（二）落实全面实施预算绩效管理的要求。

根据实施预算绩效管理的有关要求，用三到五年时间完善预算绩效管理制度，硬化预算约束，实现预算管理、绩效管理一体化，进一步提高公共资金的配置效率和使用效益，基础设施PPP项目政府付费或政府补助均纳入政府一般公共预算管理，是地方政府和各级部门的刚性支出，控制基础设施PPP项目建设总投资是落实全面预算绩效管理的具体要求。

（三）双方职责划分

在PPP项目中，政府方除了作为公共事务的管理者，在承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能时，形成与社会资本间的行政法律关系外，还是公共产品或服务的购买者，基于PPP项目合同与社会资本之间形成平等民事主体关系。PPP项目合同的另一方签约主体是项目公司，即由PPP项目招商时中标的社会资本或社会资本和政府共同出资设立的项目公司，是项目实际投资人并负责项目具体实施。北京市海绵城市试点区内的PPP项目中，政府授予项目公司特许经营权，申请项目获得财政拨款和相关政策奖补资金，监督、考核项目建设、运营，并向项目公司支付可用性服务费和运维服务费，同时负责协调规划、园林、市政、住建等部门。

结束语

本文通过梳理基础设施和PPP项目的固有特征，以示范项目为例，从项目建设总投资构成的角度详细分析了基础设施PPP项目在实施过程中建设总投资增加的主要来源和主要原因，最后提出了政府有效控制项目建设总投资的4个重要方面:(1)项目前期工作尽可能深入。(2)设置激励机制并予以考核。(3)严格控制设计变更，并对设计变更进行充分的经济技术论证。(4)合理确定建设期，并对工期拖延导致的投资增加责任严格界定。但囿于案例项目的特殊性，对不同类型基础设施PPP项目建投总投资控制并不具备更广泛的指导意义，需研究更多类型的基础设施PPP项目以提炼建设总投资控制的共性方法/方面和发现针对不同类型项目的个性方法/方面;同时，也应该针对项目建设总投资控制的激励约束机制设计做深入研究。

参考文献

[1]梁赟.城市基础设施建设工程项目的投资控制[J].财会学习,2019(10):223+225.

[2]姚缤纷.基于交易结构视角下的PPP项目财务风险识别与控制研究[D].内蒙古大学,2019.

[3]赵琳.关于PPP项目融资风险控制研究[J].财会学习,2019(08):214.