探析城乡规划实施与土地利用规划管理的关系

探析城乡规划实施与土地利用规划管理的关系

韦柳柳

身份证号码： 450222198904153**

摘要：在我国特有的规划与土地管理职能分立的情况下，城乡建设面临着同时以两个规划为依据的局面。其中，城乡规划从宏观的空间发展战略到微观的详细规划设计均有大量的专业理论和编制实践来支撑，在过去30年快速城市化时期始终是地方政府关注的重心。相形之下，土地规划起步晚，但进步大。近10年开展的两轮土地利用总体规划均高举了耕地保护和土地集约利用的大旗，其核心内容体现了中央自上而下控制地方建设用地规模、保护耕地的决心，出于保障建设用地、完成耕地保护任务的目的，土地规划也受到了地方政府的高度重视。

关键词：城乡；规划；实施；土地利用

引言

从分析两个规划核心矛盾入手，重点回应了土地规划指标分解缺乏科学性、土地规划布局迁就现状等两大质疑；其次，聚焦于当前城乡规划难以有效实施的困境，提出土地管理手段是实施城乡规划的重要抓手，并重点分析了城乡建设用地增减挂钩与村镇规划、新增建设用地计划与城镇建设用地扩张、土地储备规划与城市规划空间布局导向之间的相互关系；最后得出土地规划的创新和进步将推动城乡规划的变革，土地管理制度的改革和完善应作为城乡规划实施保障措施的重要内容。

1两个规划的核心矛盾与原因分析

1.1土地规划的指标分配与城市规划的科学性

在近几年的城市规划学术交流活动中，很多学者或管理者都发出了科学性很强的城市规划却要受制于几乎没有科学性的土地规划的感慨，认为城市规划的上报审查要以土地规划制定的建设用地规模指标为依据，削弱了城市规划本身应有的科学性和严谨性。两规冲突的深层次原因缘于中央对地方的约束无论是城市规划还是土地规划均由同级人民政府组织编制，部门协调和上报程序也基本相似。理论上讲，既然编制主体是统一的，那么两者在城镇建设发展目标、发展规模的选择上应该是一致的。但实际操作中两规对接困难的问题始终存在，除开部门偏见、技术标准差异外，土地规划的核心内容体现了上级政府的分配意愿，而城市规划更多体现了地方政府的发展意愿，这是两者易出现分歧的根本原因。土地规划不仅在编制上受到上位规划的严格约束，在实施上也受到国家、省级政府的监督和约束。土地规划管理的一项核心工作是新增建设用地(农用地转为建设用地)管理，而每年的新增建设用地计划由国土部拟定后向各省分解，省再分解到地级市，可以想见，地方政府应先争取到足够的新增建设用地计划，才能开展本年度的新增建设用地报批，而新增建设用地审批的权限在国家和省级土地行政主管部门。因此无论是新增建设用地计划的争取还是随后的用地审批，地方政府均要受到国家和省级政府的统一管理和控制。

1.2建设用地布局的集中与分散之争

土地规划图保留了细碎无序的现状建设用地土地规划以土地利用现状变更调查成果为基础进行编制，国土部门以1/1万的深度对辖区土地进行全面调查，城乡结合部和农村地区普遍存在着数量庞大、布局分散的村庄、乡镇企业、风景旅游设施、独立建设用地等，由于土地规划对村镇建设用地布局并不进行主动谋划，因此图面上保留了大量分散于农村地区的现状建设用地。编制层级的下移导致土地规划图面表达的细碎土地规划管理的基本依据为乡级土地利用总体规划，由乡镇级人民政府组织编制。远离中心城市的小城镇和农村地区普遍发展基础薄弱，不具备大规模集中建设新城和工业园区的条件，但也有引进企业或依靠自身力量发展非农产业的强烈意愿，表现在空间上为零散分布的工业厂房、结合乡村旅游开发的小规模餐馆、商业服务和度假设施等。由于土地规划图是土地执法的重要依据，些布局分散不符合空间集聚要求的建设用地大多会在土地规划图上依据乡镇意愿进行反映。城市总体规划是在地级和县级政府主导下编制，很大程度上代表市和县级政府集中资源建设中心城和外围产业新城的发展意图。城市总体规划重点对中心城和新城进行了长远考虑和布局安排，而对小城镇和农村地区的建设发展意愿考虑不多。由于规划部门对农村地区违法建设监管力度较弱，因此城市规划图表达的理想化并未受到乡镇的强烈质疑和反对。

2土地管理手段是保障城乡规划有效实施的重要抓手

2.1城乡建设用地增减挂钩与村镇规划

虽然土地规划图对农村建设用地基本上采取了维持现状的表达方式，但在实践中却通过城乡建设用地增减挂钩推进农村居民点的拆并，引导农村居民点向城镇和中心村集中。促使各地加大城乡建设用地增减挂钩的主要动力是：下达地、县级政府的新增建设用地计划远不能满足大规模的城镇建设用地需求，通过拆并村庄腾挪出的用地指标可用于城镇建设。城乡建设用地增减挂钩的功与过国土部推行增减挂钩的初衷是：盘活存量农村建设用地，优化城乡用地结构和布局，在保障耕地总量动态平衡的前提下缓解城镇建设用地计划紧张压力。然而挂钩政策在执行中走了样。少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，违背农民意愿强拆强建，农民被迫集中居住，不仅生活成本加大，而且难以分享到增减挂钩所产生的土地增值收益。尽管“农民被上楼”一度使挂钩政策备受社会质疑，但在城乡一体化进程加速、农村融入城市、农业现代化的发展大潮下，增减挂钩作为一项城乡统筹、促进新农村建设的重要政策在很多地方得到成功运用和推广。

2.2新增建设用地计划与城镇建设用地的有序扩张

控制城镇扩张是土地管理的核心任务城市建设可分为新区扩张和旧城改造两种模式，分别对应新增建设用地开发利用和存量建设用地改造利用，在小城镇和开发区，以新区扩张为主，在建设基础良好的大中城市，新区扩张和旧城改造并重。从部门职责上讲，国土部门负责辖区范围内全部土地的规划、管理、保护与合理利用，但由于国土和规划分设的原因，城市规划工作重点在城，土地规划工作重点在乡。土地管理的一项重要职能是控制城镇建设用地扩张，并通过新增建设用地计划管理控制年度新增建设用地的审批量。新增建设用地报批的主要依据是土地利用总体规划以及争取到的新增建设用地计划，因此针对新增建设用地的计划管理实际上是控制城镇无序扩张的重要手段。

结束语

从1999年施行的《土地管理法》建立土地利用总体规划的权威地位始，两规冲突和两规协调始终是规划界的热点。土地规划在经历了10多年的探索实践后，在编制方法、规划理念、技术手段上均有长足进步，但学科自身基础理论不足、人才缺乏使之技术成熟度不及城市规划。尽管如此，土地规划重视现状调查、重视编制与管理的一致性、强调上位规划的落实、强调规划成果的唯一性，以及批后监管、适时调整的机制等均值得城市规划借鉴学习。城市规划的全局性、综合性和战略性是其他规划难以替代的，但城市规划部门的管理职权小于城市规划的涵盖内容；而土地是城乡建设的基本要素，国土部门因而拥有更多的调控规划实施的手段，其管理的职权远大于目前土地规划涵盖的内容。运用城乡建设用地增减挂钩、年度计划管理等土地管控手段可以促进城乡规划的有效实施，这在政府为主导推进的土地储备工作和新农村建设中得到了广泛运用。

参考文献

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