分析土地开发整理思路及对策

分析土地开发整理思路及对策

赵立博

郓城县自然资源和规划局 山东 菏泽 274700

摘要：土地的开发整理是项长期又系统的工程，并不能在瞬间达成，只有正视在工程的进行过程中遇到的问题，及时针对这些问题提出解决的方法，才可能让我国的土地整理进入到更为规范的轨道中去，为我国经济的发展造福。

关键词：土地资源；土地开发整理；发展对策

1 中国土地开发整理实践

经过10年的探索与实践，各级国土资源部门逐步认识到土地开发整理是一个开放行业，土地开发整理工作涉及农业、水利、林业、交通等多个部门，需要各部门的支持与配合，国土资源部门不能“关起门”来搞土地开发整理，应当充分发挥地方各级政府在土地开发整理工作中的主导作用。2006年11月，国家改变了中央分成新增建设用地土地有偿使用费（以下简称新增费）的分配方式，将资金和项目管理责任落到了省级国土和财政部门，以调动地方政府的积极性；2007年6月，在第15期国土资源管理市长研究班上，国土资源部副部长王世元提出了“国家监管、省级负总责”的土地开发整理管理思路；2008年9月，国土资源部下发了《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》，明确提出“纵向上实行部级监管、省级负总责、市县人民政府组织实施的管理制度；横向上实行政府主导、国土资源部门牵头、相关部门配合、企业竞争介入、农民参与的管理制度，落实共同责任”。这些政策的出台表明国家行政主管部门对土地开发整理规律认识逐步深化，新型土地开发整理管理模式逐步确立。

2 中国土地开发整理面临的困难

2.1 土地开发整理工作宏观统筹有待加强

土地开发整理事业发展方向与目标亟需深入研究。10年来，中国土地开发整理工作虽然颁布了《土地开发整理条例》，并在《关于适应新形势切实搞好土地开发整理有关工作的通知》中提出了土地开发整理应搞好4个结合，制定了多项加强土地开发整理工作的政策，但这些政策都是围绕中央分成新增费运作而开展的，对土地开发整理行业全面发展的探索有限，特别是土地开发整理目标如何与社会经济发展的阶段相适应的研究不足，土地开发整理的初级、中级、高级目标有待明确，土地开发整理内涵有待进一步拓展。

2.2 地方政府开展土地开发整理积极性亟待提高

一是土地开发整理与农村发展有机结合亟待加强。部分地方政府对土地开发整理的认识有限，甚至错误认为开展土地开发整理制约了地方的经济发展，因为开发整理后的土地原则上在30年内不得转作他用。二是开展土地开发整理工作越来越困难。全国近半土地整理机构没有稳定的经费渠道，在项目预算定额中也没有列支乡镇府、村委会、村组等工作人员参与土地开发整理工作的有关费用，但大量的解释、协调、权属调整、后期管护等工作都必须依靠基层干部来完成。三是由于新增费使用条件严格，缺乏有效的激励机制，各地迫于占补平衡的压力，往往重占补平衡项目，轻新增费项目，把一些易整理、易开发、出地率高的土地优先用于占补平衡。

2.3 土地开发整理行业管理亟需建立健全

一是土地开发整理机构不健全。目前全国60%的地级市和40%的县没有设立土地开发整理专业机构，土地开发整理工作多由县级国土资源部门承担。二是土地开发整理工作实施监管责任不明确。目前土地开发整理项目实施监管工作主要由国土资源行政部门授权各级土地开发整理机构监管，但存在授权不明确或委托不固定等问题，缺乏监管责任追究机制，机构的活力难以释放和激发。三是缺乏对土地开发整理市场的管理。目前国家没有出台关于土地开发整理市场管理的办法或规定，项目承担单位选择服务机构无政策可依，不规范行为时有发生，加强对土地开发整理设计、施工、监理、招投标代理等机构的管理尤为迫切。

3 推进土地开发整理事业发展的对策

3.1 开展战略研究，指导事业科学发展

一是开展土地开发整理事业发展战略研究。应把坚守耕地红线和促进经济可持续发展用地作为事业发展目标，发挥土地开发整理的支撑作用，提升土地开发整理在国土资源管理和国民经济中的地位；逐步推动土地开发整理战略上升为国家战略。当前应尽快确立土地开发整理与经济社会发展阶段相适应的发展目标，为土地开发整理工作和各地项目安排提供长远指导。二是开展土地开发整理行业发展战略研究。应从土地开发整理工作指导、拓展内涵、全面监管、分等定级、国际交流、基础研究和品牌建设等方面综合考虑，为行业发展指明方向，为推动土地开发整理管理体制改革、逐步确立土地开发整理的主导地位、占领行业制高点等提供思路与指导。

3.2 改进管理模式，引导行业健康发展

一是建立土地开发整理资金投入与产出评价模型。将资金投入与新增耕地面积、基础设施建设数量、土地质量等级提高、土地破碎降低程度等指标结合起来，解决土地开发整理工作考核难以量化等问题，并以此评价结果落实“年度中央分成新增费分配或建设用地计划指标”挂钩政策。二是切实整合各类资金。要研究各类专项资金统一管理、统一使用、统一考核，切实改进土地开发整理项目安排方式，按照整村、整乡、整县方式实施土地开发整理，发挥土地开发整理项目的载体功能，聚合交通、水利、通讯、卫生等各类支农资金，共同推进项目区建设。三是大力开展建设用地整理。应尽快研究制定土地开发整理商业运作模式和激励政策，扩大社会参与程度。当前应结合城乡建设用地增减挂钩和农村土地综合整治项目的实施，大力推进建设用地整理工作，必要时应将土地收购储备与建设用地整理进行统一管理。

3.3 推进体制改革，确保监管责任到位

一是改革土地开发整理行政管理与专业监管并立的二元状态[16]。按照“管办分离”原则，明确各级国土资源部门行政管理与土地整理专业机构监管责任职责。建立监管机构与财政、国土行政部门监管的对接机制，避免土地开发整理工作出现多个“婆婆”。二是制定土地开发整理机构管理办法。解决地方政府设立土地整理机构、落实编制和经费无政策依据问题。当前，应切实解决土地整理机构工作经费渠道，落实项目实施监管人员。三是切实改进监管工作方式，落实监管责任。加强土地开发整理工作分类指导与服务，将推进项目实施进度、提高工程质量、规范资金管理和权属调整等作为实施监管工作的核心任务；切实解决占补平衡任务不落实和补充耕地质量不高等问题。四是制定土地开发整理中介服务机构管理办法。建立土地开发整理市场准入制度，规范土地开发整理参与机构和从业人员管理；大力开展培训工作，提高各类机构服务水平和从业人员素质。五是建立土地开发整理共同责任机制，调动工作积极性。

3.4 加强权属管理，创建和谐环境

一是推进土地开发整理权属管理法律法规建设。解决土地开发整理权属调整法律缺失问题，有效衔接《物权法》和《农村土地承包经营法》对权属调整工作带来的不利影响，为权属调整工作提供法律支撑。二是大力推进土地开发整理权属调整工作。将土地开发整理权属调整作为一种重要手段，提高土地集中度，优化土地利用结构，改善土地景观，为现代农业规模化、产业化发展创造基础平台，全面提升土地开发整理成效，增强土地开发整理行业与相关行业的核心竞争力。三是加大土地开发整理权益量化研究。对土地开发整理权属调整种类、权益量化指标、土地质量评价方法等进行全面研究，为解决权益纠纷提供科学依据，切实维护参与各方权益，创建和谐的土地开发整理工作环境。

结语

综上所述，加强土地开发整理规划工作。制定和执行土地开发整理规划是搞好土地开发整理的前提，应提高土地开发整理规划的科学性和权威性，发挥规划对土地开发整理的控制和引导作用；应将规划目标分解为国家年度计划任务，增强计划的刚性约束力，全面统筹土地开发整理工作，增强宏观调控力度。

参考文献：

［1］靳宏韬. 分析土地开发整理思路及对策[J]. 科技与企业, 2014(6):236-236.

［2］杨桂芹.土地开发整理中存在的问题与解决对策分析[J].科技研究,2014.