年度土地变更调查新机制研究

年度土地变更调查新机制研究

韩国权

宁夏彭阳县自然资源局 756500

摘 要: 2010 年我国开始按照新机制，采用新方法开展土地变更调查，但从目前情况看，土地变更调查工作还存在体制不顺，标准不一，调查不全，精度不高，数据不实，调查时间长等一系列问题。本文从讨论历年土地变更调查的特点及有关情况入手，筛查现阶段土地变更调查工作存在的问题并分析原因，提出了新时期做好土地变更调查工作的若干思路。

关键词: 新时期; 土地变更; 调查

0 引 言

多年来，土地变更调查工作起到了非常重要的作用。 2010 年，国土资源部提出“创建新机制，采用新手段，保持 调查成果现势性，查清全国土地利用情况，为国土资源管理提供更坚实的基础”的要求，采取“国家组织遥感监测，地方开展变更调查，国家进行核查”的最新组织模式开展年度变更调查和遥感监测工作。本文根据新时期新形势下土地变更调查的特点，分析土地变更调查工作存在的问题，查找存在问题的原因，设计符合时代特征的土地变更调查科学工作体系，提出做好土地变更调查工作的若干思路。

1 新时期土地变更调查的特点

1) 利用卫星遥感技术，对新增建设用地变化情况进行监测，落位准确，直观方便;

2) 将“3S”等先进技术广泛应用于土地变更调查工作中，要求调查人员具有较高的业务素质;

3) 土地变更调查工作建立在第二次全国土地调查基础上，要求成果更加真实准确;

4) 采用“省市县三级质量检查与国家核查相结合”的 质量检查措施，对质量把关要求更严;

5) 国家负责制作遥感监测图、地方成果核查，国家更加重视;

6) 国家提出“一张图”建设，对技术要求更高;

7) 国家提出土地变更调查“一图多用”，应用标准更高;

8) 《土地调查条例》出台，土地变更调查有法可依，责任重大。

2 新时期土地变更调查存在的主要问题

1) 技术力量薄弱我国现有从事土地调查及测绘地理信息工作的有关人员水平参差不齐，技术力量薄弱，与土地变更调查的要求不相适应。

2) 外业工作不扎实一是调查不够全面，仅侧重一些重点区域、重点地类的 调查，忽视了其他区域和地类的调查; 二是对在遥感影像上未提取或未体现的变更地块往往凭感官直接调绘上图，未进行认真核查、补测，精度不符合规定; 三是未严格对照土地分类标准而随意认定地类，导致变更的地类定性不准。

3) 先进技术应用水平低承担变更调查任务的很多专业技术单位都是传统意 义上的测绘队伍，对遥感、地理信息系统及“3S”技术掌握不够，影响了土地变更调查成果质量。

4) 人为调整变更目标有些地方为了地方利益，根据需要人为调整变更目 标，随意增减变更图斑及地类面积。

5) 国家核查工作存在的问题国家对土地调查成果开展全面的内业一致性检查和 重点地区、重点地类的外业实地核查。在开展地方复核过程中，有些地方往往采用“张冠李戴”或编造各种理由的办法蒙混过关，地方复核结果的真实性很难保证［1］。另外，国家仅对地方复核后仍存在较多问题的部分县 ( 市、区) 进行外业核查，核查工作很难全面到位。

3 新时期土地变更调查存在问题的原因

1) 行政主导的调查体制引发诸多问题土地变更调查成果涉及多项政府目标责任考核，又是执法问责的重要依据之一，其成果与政府的政绩直接相关，政府会不惜动用行政手段进行干预［2］。

2) 土地分类体系不完善导致地类调查不准确《土地现状分类标准》( GB/T 21010 － 2007) 是按照土地利用方式及土地用途、经营特点、覆盖特征等多个因素划分的综合分类［3］，其含义复杂、语言抽象、语义模糊，随着土地利用方式越来越复杂，越来越不利于地类的调查和判别。

3) 工作程序不科学，调查不全面很多地方还未将土地变更调查纳入日常工作进行管理，未建立“实时记录、月清、季累、年统计”的工作程序，对土地利用状况发生变化的地块没有及时调查，集中到年底统一进行，忙于应付，很难保证成果质量［4］。

4) 质量检查不到位 土地变更调查质量把关采取逐级检查与国家核查相 结合的方式，但由于时间紧、任务重，各地都在疲于应付，省、市、县三级都无暇认真组织质量检查，三级检查制度很难落到实处。国家核查只是抽查性质的核查，也很难核查到位。

5) 标准化研究不够，影响土地变更调查顺利开展与全国土地调查相比，土地变更调查增加了获取变化图斑、提取变化信息、形成增量数据、更新数据库等方 面的工作，技术要求更高。但目前为止，土地变更调查工作每年仍以下发通知或制定实施方案等形式作为土地变更调查的技术依据，还未出台真正意义上的土地变更调查技术标准，难免出现一些无据可依的问题。

6) 制度建设不健全，影响关键环节的正常运转 《土地调查条例》于 2008 年 2 月 7 日正式颁布实施， 制度设计严密、完整，具有很好的针对性和可操作性，但目前很多地方还未结合当地实际制定具体的实施办法， 这些制度很难落到实处。

4 新时期做好土地变更调查的若干思路

4． 1 改变工作组织模式，提高工作效率根据前面对工作组织模式存在问题的分析，可在目前的土地变更调查体制下设计出一套新的工作组织模式。该工作组织模式的优点如下。

1) 国家将土地变更调查内业核查等事务性工作交由省级国土资源部门进行，压缩土地变更调查工作时长，有利于成果应用;

2) 在原省市县三级互联的政务系统和国家省两级互联的政务系统上进行改造，建立覆盖全国国土系统的政务网络，土地变更调查数据传送更加安全、便捷;

3) 发挥基层国土资源所和农村基层组织的作用，更准确全面掌握土地利用状况的变更信息;

4) 各级国土资源部门和农村基层组织工作分工明确，各司其职，避免重复劳动，提高工作效率;

5) 注重地方国土资源部门三级检查制度的落实，强调对调查单位的管理，质量更有保障。

4． 2 改进工作程序，确保全面调查根据上述对土地变更调查工作程序存在问题的分析，设计出一套新的工作程序

4． 3 加快土地变更调查标准化建设，规范调查 行为

1) 在《土地基本术语》的基础上，进行术语研究;

2) 明确各级国土资源部门的工作职责及主要任务;

3) 尽快出台土地遥感监测技术规程和土地变更调查技术规程;

4) 修订土地变更调查数据汇总与数据统计标准，重点解决《土地现状分类标准》( GB/T 21010 － 2007) 与《土地管理法》规定的三大类衔接及基本农田数据等专项统计问题;

5) 加强土地利用分类体系的建设，研究土地分类标准实施细则及土地调查三级分类标准;

6) 制定土地变更调查数据库建设规范，促进土地变更调查数据的管理与共享［5］;

7) 根据土地变更调查特点制定土地变更调查成果检查验收办法，统一土地变更调查成果检查验收的程序、内容、方法和要求，确保土地变更调查成果质量［6］。

4． 4 加强制度建设，保障调查顺利进行 除体现土地利用现状及当年土地利用变化情况外，土地变更调查成果还扮演着地方耕地占补平衡、耕地总量动态平衡考核，新增建设用地有偿使用费缴交，土地执 法等行政管理基础数据及依据的角色，落实成果质量控制制度显得尤为重要: 一要制定调查单位的准入办法; 二要制定成果质量分级负责的具体方法; 三要严肃纪律，对违纪违法行为坚决予以追究; 四要落实土地调查经费预 算与管理制度，将年度变更调查经费纳入地方各级年度 财政预算; 五要落实土地变更调查成果逐级汇交及成果 定期公布制度。

4． 5 进行技术研究，提高成果的科学性新时期新形势下，土地变更调查采用了全新的技术 手段，但还存在一些问题急需研究解决: 一是加快推进遥感监测技术的应用，除定位变更为建设用地的地类图斑外，全方位定位各类土地变更图斑; 二是要研究解决绝对定位的变更地物测绘结果与相对定位调绘的工作底图两种不同精度数据的融合问题; 三是在《土地变更调查数据 库建设规范》基础上开发高水平的土地变更调查数据库管理系统。

5 结束语

笔者在对近年土地变更调查工作开展调研的基础上，参考近年研究土地变更调查工作的有关文献资料，对采取“新机制，新方法”后的土地变更调查工作的特点进行分析，提出新时期做好土地变更调查工作的新思路，这些工作思路从根本上解决了当前土地变更调查工作中存在的问题。本研究既是对土地变更调查工作的总结，也 为今后土地变更调查体制、工作机制、制度建设、技术体系、工作与技术标准的发展研究提供了参考，具有一定的理论价值和现实意义。

参考文献:

［1］ 郭湘，雷志刚，罗斌． 第二次土地调查国家级核查存在的问题与建议［J］． 农村经济学，2011( 2) : 389 － 390．

［2］ 徐茂波，杜茎深，靳相木．土地调查体制反思［J］．中国土地，2011( 3) : 31 － 33．

［3］ 中国土地勘测规划院，国土部地籍司． GB/T 21010 － 2007土地利用现状分类［S］． 北京: 中国标准出版社，2007．

［4］ 樊志军． 土地利用变更调查有关问题的研究［J］．南方国土资源，2004( 6) : 23 － 25．

［5］ 第二次全国土地调查领导小组办公室． 第二次全国土地调查培训方案［C］∥第二次全国土地调查文件汇编，北京: 2009: 167 － 253．

［6］ 第二次全国土地调查领导小组办公室． 第二次全国土地调查成果验收办法［C］∥第二次全国土地调查文件汇编，北京: 2009: 137 － 165．