农村集体建设用地规划现状及发展趋势初探

农村集体建设用地规划现状及发展趋势初探

张博

北京华源厚土科技有限公司 北京丰台区 邮编 100161

摘要：明确我国农村集体建设用地的分类、现状情况及存在问题进行梳理，结合相关会议精神及颁布的一系列政策方针，总结用地实施对策，并提出创新的发展路径。

关键词：集体建设用地、国土空间规划、土地入市

随着我国城市化建设快速发展，原有的城乡二元发展结构体制已不能适应社会发展深度的需要，统筹城乡发展的作用日渐重要，本文从农村集体建设用地现存问题入手，结合国家政策方针要求，提出用地实施对策和发展路径。

集体土地分类概述

我国土地所有权分为国有用地和集体用地，其中集体用地可分为农用地、建设用地、未利用地。

农村集体建设用地主要问题

集体非经营性建设用地

集体非经营性建设用地主要包含村民住宅、村庄公共服务设施、村庄基础设施、村庄道路等用地。

村庄住宅用地现存主要问题集中在房屋老旧、破损情况严重；房屋空置率较高，用地浪费；村民自身加盖、加建现象严重，与村庄整体原有风貌不协调。

村庄公服、市政基础设施主要问题为布局分散，用地不集约；服务功能有缺失，综合能力弱，特别是针对老年人较多的村庄，养老助残、医疗防护的设施严重缺乏；村内给排水、道路质量普遍存在问题，给村民的日常生活形成不便利性。

集体经营性建设用地

集体经营性建设用地主要分为三种类型，第一类为工业和城镇，用地规模大、分布广；第二类为城乡结合部，村集体利用集体存量建设用地发展非农产业；第三类是传统农区。

集体经营性建设用地现存的主要问题为低能、低效、低端的产业，土地价值未得到激发，村庄经济未激活；产业用地布局分散、不集中，更有闲置的情况，造成土地资源浪费；部分工矿企业腾退后闲置，对村庄整体风貌有严重影响，对自然生态环境造成破坏。

我国对于集体建设用地的政策方针

２００７年国务院办公厅下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和法政的通知》，对农村集体建设用地作出严格规定，一是严格执行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地；二是严格规范使用农民集体所有土地进行建设，兴办乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，可以使用农民集体所有土地，并要依法履行审批手续；三是严格控制农村集体建设用地规模，严格以各种名义擅自扩大集体建设用地的规模；四是严格禁止和严肃查处转用农用地的违法违规行为，要追究其非法批地的法律责任；五是严格土地执法监管，依据土地管理的法律法规和有关规定，坚决制止乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为。

2014年印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点改革工作的意见》（中办发[2014]71号）明确了农村集体经营性用地入市范围和途径。

2015年北京市将大兴区等33个试点在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

2015年3月，原国土资源部出台相关政策进一步明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径。

农村集体建设用地的完善实施对策

集体非经营性建设用地实施路径

首先，要加强农村村民住宅的确权工作，切实加强集体非经营性建设用地的管理水平，通过深入的调查加强用地的确权工作，在此过程中，要对用地的所有权和使用权状况进行全面的调查，对存在权属争议问题要及时处理，为用地所有权、使用权的登记发证工作提供便利。

其次，根据空间规划、美丽乡村规划的要求，根据实际情况对村庄进行分类，将村庄进行整理、整治、整合，腾退空闲宅基地，用地指标可优先用于村庄基础设施的建设；对于保留、整治完善的村庄，应提升人居环境，提高乡村生活机能，同时明确民宅的高度、色彩、体量等引导性建议，使乡村整体风貌和谐、有特色；对于自身历史文化资源丰富的村庄，建议村民结合自身住宅特点进行更新改造，根据村庄发展定位，改造后的民宅可以作为产业发展的一部分，如形成特色民宿，不仅提高了村民的居住环境质量，而且实现村民创收增收，激发村庄活力。

最后，将分布零散的村庄公服、市政设施用地进行整合，集约利用土地资源，形成村庄综合性服务办公中心；补齐短板功能，针对村庄医疗、养老、助残等服务功能弱项，加大投资力度，按村内需求量配齐各项功能；对于道路质量提升和供水、排水官网的改善需要统筹安排实施计划，避免道路反复开挖，造成工程量重复，资金浪费。

集体经营性建设用地实施对策

目前我国集体经营性建设用地正在推进腾退、流转、入市的工作，关键在于用地收入的分配，因此在建设城乡统一建设用地市场的过程中，政府部门应平衡各主体的利益关系，构建合理的入市收益分配平衡制度，这很大程度上关系着农村土地制度改革的进程。同时集体经营性建设用地的流转、入市能有效缓解城市建设用地供需矛盾，可加强用地行为的规范性、提高土地流转的整体效益、保护农民群众的合法权益等提供保障，最终实现农村闲置土地的充分利用。

创新发展路径

建设用地腾退、补充非建设用地空间

国土空间规划的核心内容为划定“三区三线”，即分别划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、生态空间、农业空间、城镇空间。各层级的国土空间规划中都强调了生态保护和非建设用地空间功能恢复的重要性，如国家级国土空间规划提出空间用途管制和生态保护修复的基本要求；升级国土空间规划明确三条控制线划定的总体目标、重点区域，提出各市县的划定任务与管控规则；市、县级国土空间规划强调国土综合整治与生态保护、修复、利用；乡、镇级国土空间规划确定三条控制线的具体边界，形成全域用途管制蓝图，确保落地实施。

由此可见，多规合一下的“林、田、草、水系”等非建设用地空间的地位和作用逐渐提升。在村庄建设用地腾退的过程中，在符合城规、土规的用地要求，指标充足的前提下，可以考虑腾退工矿企业用地后，结合周边生态环境条件适当还原非建设用地空间，形成以生态保护为主导性的参观、游览产业，在修复生态环境的同时，深入激发村庄产业活力。

非经营性建设用地转化入市

在符合城规、土规的用地要求且集体经营性建设用地数量少，不能满足村庄发展需要的前提下，可以尝试将因人口外流、撤村并屯、整合弃用的村委会、村小学的实际情况，突破经营性建设用地界定范围，将区位好、面积大、可盘活、能利用的闲置非经营性建设用地通过规划调整为集体经营性建设用地，按入市规则进入市场与企业需求对接，从而盘活村庄经济发展。

结语

通过对集体建设用地情况的梳理和总结，在我国农村用地越来越被重视，由于土地利益的牵引，政府必须制定更为完善的农民权益保护的监督机制，加大执法力度，保护土地资产不受损失，保障农民权益不受侵害，建立农民参与长效机制，建立网络信息平台，形成公平、公正、公开的社会监督氛围，为快速推进集体建设用地流转贡献力量！