浅析城市总体规划思维在国土空间总体规划编制中的转变

浅析城市总体规划思维在国土空间总体规划编制中的转变

杨林珂 魏冰齐（ 通讯作者 ）

贵州省城乡规划设计研究院 贵州省贵阳市 550081

摘要：城市总体规划在我国发展的历史长河中具有举足轻重的地位，但在国土空间规划体系构建后，城市总体规划已成为过去。本文根据国土空间总体规划相关要求，试图找到城市总体规划与国土空间总体规划的相似与区别，并为长期从事城乡规划事业的人员在编制国土空间总体规划时提供一些参考建议。

关键词：生态文明；国土空间总体规划；城市总体规划

一、国土空间规划体系建立的历程

自2012年党的十八大提出生态文明理念后，生态文明建设已成为我国立国之本。2015年，为加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，制定了《生态文明体制改革总体方案》。方案指出要构建“以空间规划为基础，以用途关注为主要手段的国土空间开发保护制度”，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。可以看出，该方案中已出现国土空间的雏形，也成为国土空间规划体系建立的基础文件。

2018年3月，在第十三届全国人民代表大会第一次会议上表决通过批准成立中华人民共和国自然资源部。自然资源部的成立意味着我国国土空间资源实现了统一管理，同时也对各职能部门空间类规划实现了整合。2019年5月23日，《中共中央国务院关于建立空间规划体系并监督实施的若干意见》的出台标志着国土空间规划体系的诞生，也促使我国规划体系从原先各自为阵真正意义上实现了“多规合一”，成为未来国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，同时也是各类开发保护建设活动的基本依据。

二、城市总体规划与国土空间总体规划的相似与区别

在国土空间规划体系构建之前，城市总体规划是指导城市发展的纲领性文件，而新的国土空间总体规划出现后将代替原城市总体规划，那两者有什么相似和区别之处呢？

首先，两者均是统领性规划，但国土空间总体规划关注面更广。城市总体规划重点关注的是城市建设空间，而国土空间总体规划所关注的涉及土地、建设、环保等多方面，可以说是所有空间类规划的统领。

其次，现状分析都是必备内容，但国土空间总体规划要求更高。城市总体规划现状分析重点关注的是城区，对全域的分析较为局限，且容易忽视现状对后续规划的支撑作用。而国土空间总体规划现状是基于“全国第三次土地调查”，用地类别已细分到全域每一类土地。不仅如此，国土空间总体规划在编制前需要编制“双评估”和“双评价”报告对现状进行全方位深入研究分析，进一步增强了规划内容的科学性和合理性。

第三，用地指标是核心，但国土空间总体规划约束性更强。在编制城市总体规划时建设用地指标一般是各级政府最为关心的事情，管理者往往认为规划建设用地的多少直接决定了未来城市可发展规模，就要求编制单位反复增加建设用地规模。而在国土空间总体规划中的该项指标是约束性指标，是实实在在可供给的土地规模。这就意味着建设用地的规模一旦确定后就很难调整，就算规划建设空间再大可使用的指标上限也是恒定的。

最后，两者均是前瞻性的规划，但国土空间总体规划是延续性更强。城市总体规划是对城市发展的提前谋划，但因为不同领导在任时期都希望城市按照自己的思路发展，最后往往造成城市发展方向不明确、规划反复调整、土地浪费等问题。而在国土空间总体规划中一项重要内容是要划定并严守生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界等空间管控边界。经论证的城镇开放边界一旦划定后就将具有法定效应，在规划期内各届政府都要遵循并延续下去，从而达到“一张蓝图干到底”的目的，促使城市从无序扩张逐步转成内涵式发展，土地低效开发问题也能得到有效缓解。

三、国土空间总体规划编制中城市总体规划思维的转变

1.从单一要素思维向复合要素思维转变

首先要改变对规划对象的认识。除了要针对建设空间以外，国土空间总体规划还要统筹全域耕地、森林、河流、湿地、矿产等各类自然资源的保护与利用，确定自然资源保护底线和利用上线，提出各类自然资源供给总量，结构优化、布局调整的重点和方向以及时序安排等。同时，发展定位、目标以及战略方面也不能仅仅关注城市，要做好与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划等相关规划的融合、衔接，最后形成的国土空间保护与发展的总体格局。

2.从发展思维向保护思维转变

国土空间总体规划基于生态文明建设，因此要改变原城市总规以发展为导向的编制思维，将更多的围绕如何开展保护进行编制。一方面要摒弃原城市总规发展空间随意调整的思维，在国土空间总体规划中要协调落实生态保护红线、永久基本农田线，并根据“双评价”的城镇适宜性评价结果，结合空间发展战略和主体功能区等要素，划定城镇开发边界线并以此作为城市未来发展的控制线，不得随意突破。另一方面，要融入土地利用总体规划用途管制的思维，将全域以主要功能导向划分用途区，并明确各分区的核心管控目标、政策导向与管制规则，拟定负面清单，严禁任意改变用途，将保护落实到每一寸土地之上。

3.从重城区思维到重城乡思维

党的十九大报告中就指出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，大力实施乡村振兴战略。因此，在编制国土空间总体规划时要改变原城市总规“重城区，轻乡村”的思路，要将乡村振兴战略充分融入其中，并将促进城乡融合发展作为编制规划的重要目的之一。同时，根据城乡统筹、农业生产、新农村建设等有关要求，分不同区域、不同类型的村提出规划指引，并从新增建设用地配置、新产业和新业态引导、基础设施和公共服务配套、节约集约用地、人居环境改善、传统村落保护等方面提出管控要求。

4.从用地布局思维转变为功能区划思维

中心城区用地布局一直是各级领导以及职能部门关注的焦点，因为直接影响到下一步哪些区域可以作为什么用途进行开发建设。但由于总体规划本身是战略性规划，项目的直接落地需要控规来支撑，而过于细化用地布局反而导致刚性太强，城市控规无法调整。因此，在编制国土空间总体规划时，城镇集中建设区应该以功能区划为主，每个功能区重点明确主导功能、配套设施标准、开发强度分区、容积率、密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求等内容。这样不仅避免总体规划阶段用地布局过于刚性，同时也能形成各个功能单元，便于下一步详细规划编制以及管控。

5.从“做完了事”思维转变为“传导机制”思维

国土空间总体规划一项重要任务是将建设用地总规模、生态保护红线规模及边界、永久基本农田面积及边界、耕地保有量、用水总量、重要江河湖泊水功能区水质达标率等主要约束性指标分解下达。因此，在编制国土空间总体规划时一定要避免出现“做总规就只做总规，提交成果即完事”的思维方式，要构建明确的传导机制，科学支撑专项规划、详细规划以及各乡镇编制国土空间总体规划的编制，避免像原城乡规划时常发生的控制性详细规划、乡镇总规等下位规划突破上位规划规模或者强制性内容的现象发生。

四、结语

总体来说，国土空间总体规划虽是全新的规划类型，但其中依然存有许多城市总规的影子。城市总体规划已退出历史舞台，但是只要通过一定的转变与适应，长期积累下来的城市总体规划思维与经验在国土空间总体规划中仍然受用。

参考文献：

[1]牛俊蜻，雷会霞，谢永尊. 制度政策导向下国土空间规划编制方法探讨[J].小城镇建设.2019(11)

[2] 顾建波. 县市国土空间总体规划技术思路探索[J].小城镇建设.2019(11)