香港公屋发展历史与建设管理——香港公屋建设的调查与思考之一

香港公屋发展历史与建设管理——香港公屋建设的调查与思考之一

薛　磊

北京绿城投资有限公司 北京 100027

摘要

我国保障性住房问题是社会经济发展、城市化加速的必然产物，全面推进保障性住房建设，加快解决城镇中低收入家庭的住房困难问题，促进实现“住有所居”的目标，是党中央、国务院做出的重大决策。但是，由于我国保障性住房的大规模供应起步晚、起点低，所以还存在诸多现实问题。然而在香港，作为保障民生的主要住房供应形势——公屋，已经取得了举世瞩目的成绩。独立专业的公共住房机构的建设，清晰惠民的的土地划拔政策，统筹有序的的住房供应模式，持续多元的专项资金来源。

文章希望通过对香港公屋的发展历史与建设管理体制进行实地考察和初步研究，吸收经验，为我国的保障性住房建设与供应提供有益的借鉴。香港公屋建设发展告诉我们，公屋建设需要建立长远目标与合理规划，并在不同的阶段确定不同建设计划；建立完善的福利住房职能部门及其科学的组织管理模式是香港公屋发展成功的宝贵财富；效仿香港公屋建设运营模式，保障性住房建设需要政府在土地和财政上的长期资助；在保障性住房建设中采用标准化、工业化的生产方式，对于提升住宅产品质量、实现“住有所居”的住房保障总体目标，有着无可比拟的优势，同时可以提高建造效率，提升性能，减少资源浪费，从而实现“住有所居”的住房保障总体目标。

关键词：香港 公屋建设 建设管理 调查思考

一、香港公屋历史与阶段性发展

香港集合住宅的发展及政府的介入要追溯到20世纪50年代。其住房的演变大致可分为四个阶段，即1）消除房荒阶段；2）条件改善阶段；3）长远战略阶段；4)持续稳定阶段。

1．第一阶段：消除房荒阶段

香港公屋发展的起始是在第二次世界大战结束后，由于大批难民涌入，使得香港人口激增。另外，1953年12月，发生在九龙半岛石硖尾木屋区的一场大火使5.3万人无家可归，“房荒”成为当时香港社会的首要问题，这迫使香港政府开始介入保障性住房市场。1953年，香港政府推出了旨在救助和安置木屋区遭受火灾的灾民和最贫困阶层住房问题的公共房屋计划，设立“徙置事务处” ， 负责“ 徙置屋”的建设，为其提供临时性房屋或公共屋村(即廉租屋)。这一阶段，香港的公营房屋，主要是以“徙置区为主，廉租屋为辅”的方式，双线进行。

2．第二阶段：条件改善阶段

1972年，港府推出了“十年建屋计划”，该计划的目标是要在1973~1982年的十年间，逐步为180万香港居民提供配套设备齐全的住所。 (1)保证每个家庭都住上独立的单元式住房。(2)每套住宅都具有完备的配套设施，如水、电、厨、厕。(3)人均的居住面积不少于3．25平方米。为保证计划的顺利实施，香港政府于1973年成立了“房屋委员会”，十年间总共兴建了22万套公共住宅，并以较低的价格出售或出租，约上百万人从中受益。十年建屋计划，是香港政府第一次系统性地提出长远房屋发展政策，奠定了香港保障性住房政策发展的基石。

3．第三阶段：长远战略阶段

二十世纪80年代，香港居民收入的增长带动购房需求的持续高涨。仍有约18万人在公屋轮候册上等候公屋分配指标，同时申请购买居屋的人数也超出政府出售的数目。因此，港府于1976年推出了“居者有其屋计划”，旨在帮助那些无支付能力在市场上购买私营楼宇、又不符合政府公屋扶持对象的中等收入居民购房置业。香港房屋委员会负责计划的开发和运营，以成本价(低于市价的l／3或1／2)出售给社会中间阶层，并鼓励私营开发商参与政府的居屋计划。

1987年， 香港社会人口老龄化问题日益凸显，政府及时推出了“长者住屋计划”，即年满60岁的老年人可申请、轮候、迁置有舍监服务的居所。1988年，政府推出了“长远房屋战略”和自置居所贷款计划， 长远房屋策略确立了房屋的供应以利用私人机构的资源满足整体房屋需求。在这基础上来规划公屋的政策，避免政府与私人机构在房屋供应市场形成竞争。

4．持续稳定阶段

97年香港回归后，特区政府介于楼宇价格过高对香港竞争力的影响，认为降低楼价利于改善民生，因此放弃高地价政策。98年亚洲金融危机来袭，港府仍坚持大量增建楼宇，结果造成供过于求，楼价暴跌。面对这一局面， 特区政府为了“稳定楼市”，于2003年9月宣布了四项措施，包括无限期停建及停售居屋，终止私人机构参建居屋，停止推行混合发展计划，以及停止租者置其屋计划等，“可售”类的公屋政策全面暂停。

回顾半个多世纪来香港公屋发展的历程，取得了世人瞩目的成绩，香港早已告别了夕日的房荒。目前，政府在公营房屋租赁市场上仍处于主导地位，从公共住宅增量分析，港府建设的出租公屋为年竣工住宅的35~50％。但从存量进行分析，目前政府提供的公屋和补贴出售居屋所占份额已低于私人楼宇；就人口的分布而言，公务居民和私人楼宇住户各占一半，形成了公私并存、互补发展，租与售同行的双轨式市场格局。

二、香港公屋建设管理

1．公共住房机构

香港公屋政策的成功实施，有赖于专业的公共住房机构长期高效的执行力，通过多种渠道为不断增加的庞大公屋单位提供资金及有效的运营和管理服务。

香港房屋委员会

1973年，政府根据房屋条例成立了法定机构香港房屋委员会，合并了原属不同系统的公屋，房委会根据政府整体房屋政策大纲，负责推行香港的住房计划和兴建公共房屋，统筹所有政府公屋供应、编配和管理事务。房委会下设六个常务小组委员会及多个附属小组委员会和专责小组委员会，负责制定及实施不同范畴的政策，以及监督推行情况。分别负责处理策划、建筑、投标、商业楼宇、财务及资助房屋等事务。

1.2 香港房屋协会

香港房屋协会成立于1948年，1951年正式注册成为法定机构。房协是一个独立的非牟利房屋机构，旨在解决低下收入阶层的住房问题，因而可以获得政府低价划拨的土地用于兴建廉租屋村。七十年代后期，由于港府对公共房屋加以重视，房协除了协助港府安置居民的郊区公共房屋，兴建住宅发售计划及夹心阶层计划的房屋外，还将重点转向市区改善计划上面。目前，房协下设建筑与招标、物业发展、屋村及物业管理、财政及行政等四个常务小组。

2．土地划拔政策

香港政府作为公屋合理建设和快速发展的坚强后盾，不仅从资金安排上提供大力支持，而且将公屋纳入到整体的城市规划和土地政策中去，使房委会能够以较低的成本提供大规模、高品质的公屋，同时避免其成为特定标签化社区。

港府对公屋建设最大的支持是免费拨地给房委会。政府定期调查评估公屋供给需求，供应适量土地并提供配套的基础设施。通过科学的规划，尽量避免在城市核心区兴建公屋，以实现资源高效利用，政府出售贵重地皮给私人物业开发或其他盈利性项目。

3．住房供应模式

在多年的发展过程中， 香港政府通过采取多样化的的住房供应模式。1978年香港政府实施“居者有其屋”计划，初期由房委会负责兴建和出售，1979年后引入私人投资参建公屋，在政府规定的质量和价格下以投标的方式进行，从而加快“居者有其屋计划”的发展。1997年开始实施“租者置其屋计划”，资助公屋的租户以较低的价格购买其承租的住房。此外，还实施了“首次置业贷款计划”、“夹心层”计划、“长者租金津贴”计划等多种住房供给模式，很大程度上保障了香港低收入人群的住房问题。

4．运营资金来源

香港政府既从社会福利角度提供公屋，同时也从财政安排上考虑成本收益，设法使房委会从依靠财政拨款的部门转化为自负盈亏的机构，避免了大规模的公屋计划造成巨额财政赤字。这也是公屋计划得意长远发展的重要原因。

4.1 政府资助

香港公屋发展初期， 政府通过直接注资和提供免费土地的方式，支持公屋建设。1973年，房委会成立后，政府以拨地及低息贷款形式提供资助。根据房委会与香港政府在1988年达成的财政计划和1994年签订的补充协议，政府对房委会之前的部分投资约135亿港元，转为无息永久资本，由“居者有其屋计划基金”转拨的28亿港元结余，以及政府于1988年与1993年期间注资的100亿港元，转换为有息借贷资本，房委会分14年以5%年息逐季向政府偿还上述借贷资本。

4.2 公屋租金

在房委会停止出售资助自置居所前，公屋租金收入是房委会仅次于出售资助自置居所收入的第二大收入来源。但由于房委会坚持实施低租金政策，出租公屋长期赤字运行，需要巨额补贴，因此房委会通过出租公共房屋附属的商业设施，以及各种自置居所计划出售房屋，用以资助兴建公屋的巨大开支，同时补贴公屋营运的长期巨额赤字。

4.3 房屋出售

房委会通过出售资助居所计划房屋，获得重要经济来源，同时协助中等及低收入家庭，以远低于市场价格置业，提升了自置居所的比率。特别是1987年在长远房屋策略的推动下，房委会加快出售资助自置居所的步伐，使这部分收入成为最重要的盈余来源，以应付兴建公屋所需的资本开支。

4.4 商业租赁

房委会辖下屋村大都具备齐全的附属设施，不仅方便居民生活，也使房委会成为香港最大的商场及停车场业主。通过出租公屋附属商业楼宇所得盈利虽然没有出售资助自置居所可观，但却为房委会提供了一个稳定的收入来源。其运作盈余基本上可以抵销同年公屋运营的资金亏损。

4.5 设施分拆

2004年后，房委会又通过分拆出售辖下零售和停车场设施，成立领汇房地产投资信托基金，并把该基金在香港联交所上市，来缓解房委会因停止出售居屋及租置计划单位而出现的短期流动现金赤字。

5．准入退出机制

公共房屋作为一种社会福利，如何做到合理退出也是香港政府面临的一个挑战。港府的总体房屋政策原则是，政府基于社会发展和社会公平而介入，满足那些无法通过市场解决基本住房的低收入人群的需要，中高等收入人群的住房，由市场供应。房委会在政府总体房屋政策框架下，通过不断改进、完善住户准入退出机制，促进有限的公屋单位得到公平合理分配，保证了公屋住户具有一定的流动性和公屋计划的可持续性。

目前入住公屋的家庭分为以下几类：

1）受清拆、重建、天灾等影响而无家可归者；2）因体恤理由而需要房屋安置者。此等个案的申请人一般都有个别困难，诸如严重疾病、弱能或社会问题；3）初级公务员及退休公务员；4）调迁及舒缓挤迫居住环境；5）不能负担租住私人物业昂贵租金的家庭。

5.1 申请资格审查

对于租住公屋，有关申请人只能享受一次福利政策。申请租住公屋的家庭需要在公屋轮候册上登记，房委会每年审查入册家庭收入及资产限额，以确保限额配合当前的经济和社会状况，同时筛选真正有需要的符合资格者申请公屋。公屋租住权不能自动世代传续，户主及其配偶去世后，其他成年家庭成员必须接受全面的经济状况审查后，才可获批新租约。

5.2房屋出售

5.2.1 对于“租置计划”出售的公屋

在公屋转售方面政府制定了一些限制：在出售后首两年，业主可按原价把单位售回房委会，但须把“特别折扣优惠”的实际金额退还房委会；在第三至五年，则可以当时租者置其屋计划的价格把单位售回房委会(但也须退还“特别折扣优惠”的实际金额)。此外，由第三年开始，业主也可把单位在居屋第二市场出售，而毋须缴付补价。满五年后，业主可在公开市场出售单位，但须先向房委会缴付补价，金额相当于原来折扣的现值。

5.2.2 对于在“居者有其屋”计划下出售的房屋

为防止变相投机，政府采取了两项严格的控制措施：其一，严格审查购房资格。如家庭收入、人口规模限制，不同面积住房实行不同价格。其二，房屋再交易时予以一定制约。如住户在购得房屋10年内不得转售，确需出售的，只能回售给房委会。

三、对我国保障房建设的启示

3.1 长远的建设目标

香港公屋建设发展告诉我们，公屋建设需要建立长远目标与合理规划，并在不同的阶段确定不同建设计划。目前，我国内地保障房建设还没有明确建立统一而长远的发展计划。因此，首先需要从规划层面上加强对今后保障性住房需求量的科学分析与预测，并据此制定保障性住宅建设的长期规划，确保保障房建设在国民生产总值中占具适当、合理的比例。其次，对不同发展时期可能出现的社会、经济变化作好充分准备，通过多种政策手段积极应对各种局面，确保保障性住房建设的可持续性。第三，编制详细合理的近期发展计划，确定近期规划建设年度计划，明确近期建设总量，以及每年的建设目标，以保证保障房建设稳步发展。

3.2 专业的管理机构

完善的福利住房职能部门及其科学的组织管理模式是香港公屋发展成功的宝贵财富。当前我国内地保障房的建设管理还没有形成一个责任明确、紧密联动的职能机构来具体操作实施国家各项政策，解决低收入者的住房问题。因此，借鉴香港房委会的住房管理模式，建立健全专业的管理机构十分必要。首先，通过在政府主管部门设立专业的保障房建设管理委员会，制定推广建设计划。其次，对保障房的选址，建设施工，房屋租赁、出售等相关方面进行法制化、专业化管理，并对保障性住房申请者的资格进行审核与监督。

3.3 持续的资金保障

效仿香港公屋建设运营模式，保障性住房建设需要政府在土地和财政上的长期资助。土地利用方面，政府主管部门编制城市总体规划时，应科学布置中低收入者的住宅用地基址位置、用地规模，由此确定满足社会中低收入者居住需求的的土地，免费划拨给保障房管理机构。其次，各级政府应从国家财政中划拨专项资金投入保障性住房建设与维护，通过专业管理机构负责资金运作。再次，强调住房建设规划与城市规划的协调，主要体现在与城市总体规划、近期建设规划的协调。将住房建设规划中保障性住房的建设指标等内容作为城市总体规划中用地空间布局的重要依据。

3.4 先进的建设方式

保障性住房作为政府满足中低收入人群需求的住宅商品，其具有公共产品的性质，在规划设计、建造施工、维护管理诸多方面与商品房不尽相同，如果完全按照商品房建造运作，品质优良的保障性住房推进将十分困难。传统方式建造的住房在质量控制、成本控制、运营维护保障等方面存在着不少问题。要解决这些问题，应考虑到保障性住房是一种以政府作为主导的小面积规模套型，有利于系列化设计、标准化部品应用和工业化建造的实施。在保障性住房建设中采用标准化、工业化的生产方式，对于提升住宅产品质量、实现“住有所居”的住房保障总体目标，有着无可比拟的优势，同时可以提高建造效率，提升性能，减少资源浪费，从而实现“住有所居”的住房保障总体目标。

结　语

香港公屋建设经过多年发展已经取得了阶段性成果，通过长远的建设目标、专业的管理机构、持续的资金保障和先进的建设方式，香港广大居民，尤其是占社会较大比例的中低收入人群从中受益匪浅。因此，在我国保障性住房大规模建设的起步阶段，积极借鉴香港经验，可以使我们少走弯路、加快步伐，真正扎实、有效的做好国家提出的全面推进保障性住房建设，加快解决城镇中低收入家庭的住房困难问题，促进实现“住有所居”的目标。

参考文献：

[1]杨汝万 王家英编著．香港公营房屋五十年：金禧回顾与前瞻：2003．香港．中文大学出版社，2003

[2]章征涛 矫洪博编著．我国廉租房建设发展路径探讨—基于香港公屋制度的启示：2011．四川建筑，2011.4

[3]赵进编著．香港公营房屋建设及启示：国际城市规划，2010

[4]部分参考数据和图片由香港房屋委员会提供