浅谈对外援助成套项目的总承包管理

浅谈对外援助成套项目的总承包管理

尹义松 夏磊 王群清

中建股份有限公司 天津 300450

［摘要］《对外援助成套项目管理办法（试行）》已经2015年12月9日商务部第61次部务会议审议通过，自2016年1月8日起施行。根据最新的管理办法，本文就援建东南亚某国大型体育场项目总承包管理工作, 分析和总结对外援助成套项目的管理经验，以及过程中的不足。

［关键词］ 对外援助；成套项目；管理；经验；不足

［中图分类号］TU937+.13；TU723.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-8498（2017）NN－PPPP－CC

A Brief Analysis of the General Contracting Management of China AID Projects

Yin Yisong Xia Lei Wang qunqing

（North China Company of the Eighth Bureau of China Construction. Tianjin 300450）

Abstract ：The Measures for the Management of Complete Foreign Aid Projects (Trial Implementation) have been deliberated and adopted by the 61st Ministerial Conference of the Ministry of Commerce of the People's Republic of China on 9 December 2015 and have been in effect since 8 January 2016. According to the latest management methods, this paper analyses and summarizes the management experience of foreign aid package projects and the shortcomings in the process of general contracting management of a large stadium project in Southeast Asia.

随着“一带一路”的合作倡议，中国对外承包工程和对外援助也不断增加；而成套项目是中国最主要的对外援助方式，特别是铁路、公路、港口、桥梁、会议场馆和市政交通等设施。中国的对外援助，既发展巩固了中国与广大发展中国家的友好关系，也是企业的一面旗帜；对外援助的管理对于企业走向全球化、对于国家工程管理和形象有很大关系；因此，对外援助的管理十分重要。

东南亚某国大型体育场项目由中柬两国高层领导人共同敲定，受到中柬两国政府的高度关注， 项目政治意义深远；体育场体量为6万座，总建筑面积8.24万㎡， 是中国政府专为2023年东南亚运动会援建的主体育场，项目于2017年8月31日开工，现以此项目为介体来谈谈对外援建成套项目总承包管理。

1 对外援建成套项目的诞生

中华人民共和国商务部令2015年第3号公布了最新的《对外援助成套项目管理办法（试行）》，该办法定义了成套项目：是指中方在援外资金项下，通过组织或指导施工、安装和试生产等全部或部分阶段，向受援方提供用于生产生活、公共服务等成套设备和工程设施，并提供建成后长效质量保证和配套技术服务的援助项目。该办法明确了对外援建成套项目的诞生：国家国家发展合作署负责成套项目和技术援助项目的可行性考察、立项审批、立项换文，商务部经济合作局负责项目企业和技术方案的采购、管理监督和检验验收移交。结合本体育场实际，对外援建成套项目立项的发起人一般为外方，双方签订备忘录后逐步推进；本项目在实施过程中也遇见外方建议将配套设施挪出体育场、不建议热带地区采用地毯装饰，实际中方很难接受大的变更，即使受援国书面提交申请，因涉及到国家关系、流程也是复杂多变。

2 对外援建成套项目的组织架构

成套项目一般采用“采购-施工”（以下简称P-C方式）承包方式，即项目管理企业承担成套项目的专业考察、工程勘察、方案设计、深化设计（以下合并简称勘察设计）和全过程项目管理任务；工程总承包企业承担施工详图设计和工程建设总承包任务；工程总承包企业应成立国内后勤组和施工技术组，施工技术组至少由组长、总工程师、质量员、安全员和其他相关专业工程技术人员组成。因此，对外援助成套项目主要采用施工总承包模式，施工技术组即项目部。

结合国外项目特殊性，出国员工均是选派，甚至从各分公司抽调或选派精英骨干，施工技术组成员所属单位也不统一，管理思路、理念和协调也不完全一致，项目管理难度较大；同时因属地单位不统一，现场发包模式很容易造成违法分包的问题，尤其是集团型企业。根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》 第八条，大型集团企业极易出现母公司承接子公司实施、母公司承接肢解给子公司分别实施、项目主要管理人员没有劳动合同及工资保险、财务票据单位名称与实施单位名称不一致、商务合约主体单位名单与实施单位名单不符、主体结构劳务或专业分包发包未经过商务部合作局同意等问题，施工总承包企业务必注意和重视，主要管理人员劳动关系及时处理，财务票据和合约主体名称合规合约，主体结构劳务和专业发包应及时获批，甚至宣传传播时涉及到主体单位名单都应该注意。

3 对外援建成套项目的进度管理

《对外援助成套项目管理办法（试行）》明确：项目管理企业和工程总承包企业应共同承担项目工期进度控制责任；工程总承包企业应将可能影响施工进度的外部因素一并纳入工期进度控制范围，在出现受援方配合不力和风险因素等情况下，主动采取必要措施加强对外沟通协调和风险应对，保证按合同进度完成施工任务；相关企业应提出合同进度调整方案，经项目管理企业审核后报项目管理机构。项目管理机构与企业签订补充合同进行合同进度调整；合同进度调整超出项目对外实施协议规定期限的，项目管理机构应与受援方签订对外实施补充合同。除不可抗力外，对外援助成套项目原则上工期是不予调整的。东南亚某国大型体育场项目在实施过程中出现受援国提供临电不及时不有效、临水电不能保证、砂石料供应受管控等因素，结论是采取必要措施来保证如期履约；同样，非洲援建项目只有极少数能够如约提供场地及临水电；因此，援外项目在前期资源中须考虑临水电应对措施来确保履约顺利。

4 对外援建成套项目的资源管理

援外项目进度关键在于资源，涉及到人材机方面因素。

人员方面，涉及到自有劳务人员、劳务分包和专业分包。《对外援助成套项目管理办法（试行）》第十七条：分包方式一旦确定，不得变更。中标企业应按投标文件中载明的分包方式签订分包合同并报项目管理机构备案；确需变更或新增分包的，应按变更合同程序办理；中标企业应与派赴项目的中方工程技术人员直接签订劳务合同，建立劳动合同关系，保障中方工程技术人员的合法权益，不得进行劳务分包。因此，援外成套项目没有劳务分包、专业分包须进行备案，这点与国内并不一致，项目及企业在实施时务必予以重视。

材料方面，主要设备材料须经过选型与确认。《对外援助成套项目管理办法（试行）》第二十六条：项目管理企业应对项目深化设计进行自检或审查，重点包括：（五）确认主要设备材料技术规范书内容完备、明确，可以据以进行设备材料选型，且无指定或变相指定产品的违规情况。第四十八条：商务部制定并发布《对外援助成套项目主要设备材料指导目录》（以下简称《主材目录》），根据市场声誉、供货保证、境外服务能力等要素明确对外提供成套项目主要设备材料的政策导向和推荐原则。实际一个项目的诞生并不容易，援外项目可能还会考虑到外方需求，设计和中标企业推荐选择的物料并不一致，甚至技术规格书和图纸文件也不一致；本项目部分物料在设计阶段基本选型，实施阶段部分物料选择权还在于外方，本项目金属幕墙涉及到颜色穿孔选型和最终模型确认两个，过程花费了大量时间、精力和费用。因此援外项目主要设备材料一定要提前半年以上选型和确定最终的技术参数，减少像非洲某医院项目在竣工验收前空运设备的情形。

物资发运方面，《对外援助成套项目管理办法（试行）》第三十一条：工程总承包企业负责组织施工所需机械机具和设备材料的采购和运输，并接受项目管理企业的监督；从中国关税境内采购发运设备、材料的品质检验、口岸验放按照有关对外援助物资检验和验放管理规定执行。结合本项目情况，主要物资均按照验放管理规定执行，合格证明资料、复检、产地检及商检资料齐全有效，相关资料是计量、付款及验收的重要凭据。

5 对外援建成套项目的技术管理

援外项目要做到技术先行，对于企业来说，技术创效非常必要。

技术管理的核心是关键方案，关键方案在投标阶段就已经基本部署，实施过程中关键方案的改变一定提前做好技术洽商与变更。《对外援助成套项目管理办法（试行）》第三十八条：施工过程中如发现已批准的设计文件、施工组织设计、专项计划、专项施工方案等存在错误或按原定技术路径不能达成技术目标的，项目管理企业和工程总承包企业可进行技术洽商与变更。本项目关键部位的模板体系与投标文件不一致，实施前与供应商确认原模板体系可行、但技术洽商与变更未能及时办理，导致实施过程中面临计量、付款等问题，因此援外成套项目的关键方案管理务必重视流程。

技术管理的基础是安全。《对外援助成套项目管理办法（试行）》第六十七条：涉及危险性较大的分部分项工程和施工现场易发生安全生产事故的部位、环节，应在施工前编制专项安全施工方案并附具安全验算结果，必要时，应组织专家对安全施工方案进行论证和审查。因此对外援助成套项目对于危险性较大的方案也应执行《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》，进行相关验算、审批及论证环节，论证可以在国内组织和进行。

技术管理的目标是品质和创效，其中品质主要通过细部做法、过程管控实现，创效的方式主要是双优化（优化设计、优化方案）。《对外援助成套项目管理办法（试行）》第八条：工程总承包企业承担施工详图设计和工程建设总承包任务；第二十七条：工程总承包企业依据深化设计文件进行项目施工详图设计；因此，工程总承包企业可以利用施工详图设计来促进优化工序、做法和细节，创效的同时来确保品质。实施过程中可以通过优化方案来确保品质和创效，对于关键方案，一定按照做好技术洽商与变更。

技术管理的记录是技术资料。《对外援助成套项目技术资料管理规定》 (453号文)、《对外援助成套项目管理办法（试行）》均对技术资料有明确要求，工程总承包企业务必学习培训和掌握。

6 其他

质量是企业的生命，是企业发展的灵魂和竞争的核心；安全是企业的生命线和底线。《对外援助成套项目管理办法（试行）》第五章：中方代建项目质量管理；第八章：中方代建项目安全生产管理；这两章对质量和安全是专门的讲述和要求。

对外援建成套项目资金有利点是工程备料和动员款，一般为合同总价的30%；对外援建成套项目付款比例一般为90%；因此援外项目吸引力较强。但援外项目付款审批及周期长，本项目付款周期长达3个月，总承包企业务必重视。此外，对外援建成套项目因涉及到国家投资，合同一般为固定总价合同，合同额原则不增加、不可预见费使用须由外方或不可抗力才允许使用，总承包企业务必注意。

对外援建成套项目验收分为中期验收和竣工验收，其中中期验收相当于国内的主体结构验收，具体可参考《援外成套项目(中方代建)检查验收标准(试行)》，特别注意的是需要至少提前两个月申报和部署。

此外，对外援建成套项目远程监控、援外标识和工作条件、工作简报甚至党报都是监管范围，总承包企业需要实事求是报告和部署。

7 结束语

对外援助成套项目是中国公司海外工程领域的优质板块，承揽援外项目是企业在国内建筑工程领域得到认可的标志，也是企业对外展示企业形象的平台，更是企业借势拓展海外市场的机遇。笔者就目前经历的项目谈谈对外援助成套项目的总承包管理，希望对于援外总承包管理有一定借鉴意义，更好的促进援外项目的实施。

□作者简介：尹义松/男，1981年出生，高级工程师、一级建造师，中建股份有限公司，从事工程施工技术管理工作,天津。

□作者简介：夏磊/男，1987年出生，工程师，中建股份有限公司，从事工程施工技术管理工作。

□作者简介：王群清/男，1979年出生，高级工程师，一级建造师，中建股份有限公司，从事工程施工管理工作。