浅谈行政强制执行

浅谈行政强制执行

吴永尚 刘清香 肖富恒

深圳市光明新区卫生监督所，广东，深圳 518106

摘要 2012年正式实施的《行政强制法》，从行政强制执行的概念、种类与设定权、程序及法律责任等方面对行政强制执行进行了较为全面的规范，但仍存在不足。本文从我国现行政强制执行存在的一些问题分析，对今后我国行政强制执行模式的发展提出一些粗浅的见解。

关键词 行政强制执行；行政强制执行模式；申请法院执行；执行难

1 前言

新中国成立之初我国基本上不存在行政强制执行，这与当时的政治体制和行政行为的方式有关。直到改革开放，随着政治、经济体制的变革，行政机关与相对人的关系发生了变化，随之而来行政机关的行为方式也发生了深刻的变化，命令式的直接管理行为逐渐减少，行政处罚、行政许可类似的间接管理行为逐渐增多。因此，在相对人不履行行政机关决定时，就必须有保证行政决定实现的机制，行政强制执行制度应运而生。依据《行政强制法》第二条的规定，“行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为^[1]。”行政强制执行包含执行主体、程序、监督等一系列问题，而其中行政强制执行权的分配模式，即行政强制执行模式是行政强制执行制度中的一项极其重要的内容，有学者甚至认为其是“行政强制执行的首要问题^[2]。良性、合理的执行模式不仅能维护好行政相对人合法权益，还能促使行政行为效力得以实现，有效提高行政效率。

作者简介：吴永尚 深圳市光明新区卫生监督所法制稽查科 科员

2 行政强制执行模式

2.1 我国目前行政强制执行模式概述

根据现有法律规定，我国目前实行的是一种司法主导型的行政强制执行模式，那就是“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行例外”。我国实行这一种行政和司法复合的强制执行模式，须由法律法规明示何时由行政机关径自强制执行，何时由行政机关申请司法机关执行^[3]。

有学者指出，申请法院强制执行将司法审查引入行政强制执行，有利于保障当事人的合法权益，同时此项制度又不照搬英美国家执行之诉的复杂程序，而采用“申请”这一简便程序，有利于兼顾行政效率;在法律授权的情况下，行政机关可以自行强制执行，则有利于一些负有特殊使命的专业性较强的行政机关能及时达成执行目标，提高行政效率^[4]。从立法初衷来看，行政强制执行双轨制的确是符合我国国情的创新举措，但从此项制度的实际运作来看，双轨制依然存在不足。

2.2 我国行政强制执行模式的不足

2.2.1 行政机关拥有的行政执行权有限，使行政强制执行效率降低

根据我国的目前情况，除了公安、工商、税务、海关等屈指可数的几类行政机关拥有直接执行权，大部分行政机关自身并没有强制执行权。由于大多数行政机关没有被赋予强制执行的权力，其作出的生效的具体行政行为在行政相对人拒不履行时，行政机关除了申请人民法院强制执行，再没有其他途径。这就导致大量的行政决定难以及时得到实现，给执行效果带来巨大影响，严重影响行政效率。

2.2.2 非诉行政执行的周期过长，向人民法院申请强制执行程序繁琐

目前申请法院强制执行包括两个阶段:一是递交执行申请，立案庭立案后由行政庭对具体行政行为的合法性进行审查，审查通过后下达准予强制执行的裁定书;二是凭准予强制执行的裁定书再次递交申请，立案庭立案后转执行庭强制执行^[5]。该模式程序繁琐，影响到行政效率。其最直观的体现在于强制执行的时间成本过高。结合《行政强制法》和《行政诉讼法》的规定，当事人在知道具体行政行为之日起六个月内不提起行政复议或行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关才能够依法申请法院强制执行。并且申请法院执行的期间还要将法院的受理期间、审查期间、行政机关申请复议的期间、法院实际强制执行的期间计算在内。当法院真正要强制执行时，往往已经错过了最佳执行时间，当事人及其财产早已不知去向，行政决定成为一纸空文^[6]。实际工作中一个非诉案件执行周期慢则可以长达一到两年。一旦执行周期过长，许多行政违法行为就得不到及时、正确的纠正，最终对社会经济发展及人民生命财产安全会造成严重影响。

2.2.3 法院行政执行难

法院所遭遇的执行难可被形象地概括为“当事人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动”。具体而言，“当事人难找、被执行财产难寻”是指在行政机关作出行政决定到经法院受理、审查，最终裁定强制执行的漫长周期中，当事人、被执行财产时常已经下落不明。“协助执行人难求”则是指由于受地缘、人缘关系影响，协助执行人难求，致使执行工作受阻。“应执行财产难动”则是指法院执行局由于人力、物力、技术设备不足，遇到当事人抗拒执行时，难以实施强制执行^[7]。据统计2013年到2017年，笔者所在单位向法院申请强制执行案件共19宗，实执行到2宗，其中1宗尚未全部执行到位。

2.2.4 法院行政执行负担过重，司法职能受到影响

据最高法院的统计，全国法院每年受理的申请非诉讼行政执行案件数量庞大。基层人民法院自身的行政诉讼审判任务已十分繁重，法院的人力、物力、财力也十分有限，由于现实所迫，法院的行政审判庭不得不将更多的人力物力和精力投放在非诉讼行政执行案件的审查上，有的法院不得不将诉讼案件的审理放在了次要位置^[8]。同时因为事项的界定不清也会造成行政职能和司法职能的相互混淆，这将会弱化人民法院的司法职能。

3 对策及建议

3.1 完善催告机制。

将催告等“非强制性”的方式尽量提前和主要运用。现行体制框架下催告主要运用于当事人不按期履行义务的行为发生之后，适用时间上的特定性会带来纵容行政相对人超越法定时效延误履行义务等问题。这不利于督促当事人守法，也不利于加快履行义务的效率，因而对其的运用应当适当予以提前。在行政相对人催告之后的义务履行率提升。

应履行义务的法定期限将届满时，此时提前催告可以促使当事人尽可能遵守原期限履行义务或者先履行部分义务。同时，在催告过程中行政机关应该引导和说服教育，要拓展催告方式的说服规劝作用，提高相对人履行义务的积极性，从而使

3.2 创新行政强制执行手段。

就行政强制执行的具体手段而言，除规定一些传统的手段如代履行、执行罚、直接强制以外，还可以针对不同的管理特点和需要，采取多样化的手段确保行政决定切实得到履行。在这方面，我国可以去借鉴日本的实践经验，比如公布违反事实、拒绝给付、引进授益行政行为的撤回等对于违反行政义务的制裁措施与手段，从而发挥了间接强制的作用^[9]。

3.3 强化优化法院队伍建设，改进创新法院执行策略和模式，加强对外沟通协调合作。

法院应强化、优化行政审判和执行队伍结构，注重改进执行策略和创新执行模式，主动与行政机关及其他相关部门通力合作，加强与被执行人的沟通和协调，努力为非诉行政案件的执行创造良好的社会条件，有利、有效地完成非诉行政执行工作。

参考文献

[1]《中华人民共和国行政强制法》第2条

[2]杨海坤.章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京大学出版社，2004:353.

[3]张阳、薄娟：“论行政强制执行制度的完善一以案例类型化为视角”，载《行

政研究》2013年。

[4]应松年:“行政强制立法的几个问题”，载《法学家》2006年第3期。

[5]郑琦.基层行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为面临的问题与对策

研究—以杭州市为实证分析[J].行政法学研究，2009,97.

[6]韩凤然、郝静:“行政强制执行法律体制的缺陷与完善”，载《河北法学》2013

年第1期。

[7]李沈红.对我国行政强制执行模式问题的在思考.[D}.黑龙江：黑龙江大学，

2011.

[8]沈开举、土红建:“行政强制执行权的性质及法院在执行中的作用”，载《上

海政法学院学报》2006年第6期。

[9]陈礼.王杨.邵春然.论行政强制执行模式[J].法制与社会.2013.6:151.