环境管理行政手段的研究

环境管理行政手段的研究

邹思圻

（四川大学，四川成都610041）

摘要：通过对瑞典、中国、美国等政府环境行政管理部门的构成、环境执法及环境管理体系进行简要地分析比较，提出了我国政府环境管理工作的一些不足及发展方向。

关键词：环境管理；行政手段；环境执法

1.引言

环境管理是协调社会经济发展与环境保护关系的一种重要方式和有效途径，环境管理手段是环境管理体系的重要组成部分。环境管理手段也称为环境保护手段，是指为实现环境保护目标，环境管理主体针对客体所采取的必要的、有效的管理措施。中国现行的环境管理手段有5种，即法律手段、行政手段、经济手段、技术手段和教育手段。

行政手段是指国家和地方政府，根据国家法规赋予的权利，以命令、指示、规定等形式直接作用于管理对象，对环境保护工作实施行政决策和管理的一种手段。行政手段通常包括制定和实施环境标准、颁布和推行环境政策等［1］。

随着环境问题全球化的发展，保护环境成为国家越来越重要的职能，而建立健全的环境管理机构是充分发挥国家环境管理职能的重要保证。

2.环境管理行政机构

2.1瑞典环境管理体系

瑞典环境管理实行分级管理，各部门职责明确。在国家层次上，议会负责环保法律的制定，环保部制定国家环境保护政策、履行国际环境保护义务和责任。环保部下设国家环境保护局和国家化学品管理局[2]。国家环境保护局主要负责环境法律、政策的贯彻、执行和管理工作，设有可持续发展司、环境评价司、自然资源司、监督执法司、信息服务与行政管理司等5个司[3]。环保部还设立了环保协调办公室，负责加强各部门在环保事务方面的协调[4]。

2.2中国环境管理体系

我国现行中央统一管理和地方分级管理、部门分工管理相结合的管理模式。国务院环境管理行政主管部门为国家生态环境部，对全国环境保护工作实施统一监督管理。下设办公厅、规划财务司、政策法规司、行政体制与人事司、科技标准司、环境影响评价司、环境监测司、水环境管理司、大气环境管理司、土壤环境管理司、自然生态保护司、核设施安全监管司、核电安全监管司、辐射源安全监管司、环境监察局、国际合作司、宣传教育司、机关党委、环境保护部党校共20个职能部门。

2.3美国环境管理体系

由于美国的政治体制是三权分立模式，其政府与国会、法院之间本质上是监督与制约关系，因而，与我国通常所说的政府机构不同，狭义上讲，美国的政府仅仅是指以总统为代表的国家行政管理系统。

美国的环境管理体系较为健全。联邦政府中除设有环境保护局外，在总统办公厅之下还设立了总统环境质量委员会。该委员会是一个行政机关间的协调机构，帮助总统协调解决行政机关间有关环境影响评价的意见分歧。由此可见，总统环境质量委员会在美国环境事务中起着举足轻重的作用，它协助总统对外处理环境外交事务；对内协调行政机关间的意见分歧和提出环境政策建议，是总统的高级环境助手和参谋［5］。EPA内部根据其职能可分为三个部分：总部办公室、区域代表处和科学技术中心。EPA在执法方面有三大特色：第一，有自己的行政执法官，这是在联邦政府中设立的有处罚权的官员，目的在于迅速解决纠纷；第二，有225人编制的警察队伍，主要管辖重大环境违法事件；第三，在与各州政府的关系方面，享有较大的权力，当各州未能执行环境标准时，可以独立于州直接执行和查处违反联邦标准的行为[6]。

3.环境执法及环境管理体制比较分析

3.1环境执法

中美两国环境保护行政管理部门都负有执法职能，且在国家层面的环境保护行政管理部门内均单独设有执法机构。USEPA专门的环境执法机构是“执法与守法办公室”；中国专门的环境执法机构是2003年11月在国家环境保护总局内部专门设立的“环境监察局”[7]。

美国在环境执法方面，按执行主体不同,主要有行政执行、法院执行和公民或公众团体执行。行政执行就是联邦或州的行政机关依照行政程序执行环境法律，其主要形式是发出通知、守法令和课以罚款，即通知违法者的违法事实，责令其停止违法行为并课以罚款。民事执行行为主要有强制令和民事罚款制裁；刑事执行行为主要有罚金、监禁和罚金并监禁。公民执行是指任何公民个人或公众团体都可在法院对污染者提起要求其遵守环境法的诉讼。相比之下，我国的环境执法力度远不如美国，主要表现在：一是环保法律大多是“软法”，所规定的法律责任要求不严，且大多数又没有刑事制裁条款，不足以震慑违法者；二是对环境违法者大多执行行政制裁，而没有提起司法诉讼，由法院进行司法审判，由此导致执法效力不高；三是公众还很少拿起法律武器，把污染者告上法庭，对公众因污染受害而提起的赔偿也缺少法律规定。

3.2环境管理体制

与美国的联邦环保署(EPA)以及各州地方环保部门的分权责任明确相比较，我国现行的环境管理模式在设计上没有做到中央政府与地方政府在环境保护工作方面的权责制衡。各层级机构由于利益分野使其环保行为存在很大差异，简单将其行为模式看成具有一致性将使得相关政策在具体操作上存在很大的实施困难。

由于我国一直实行中央统一监督，地方分级负责的体制，不可能轻易改变，而大区域(流域)的环境管理大多是跨省区的，大区域(流域)环境管理机构一般不应依附于省一级的行政部门，应设中央一级的派出机构，国外有许多成功经验可以借鉴，如美国国家环保局下设10大区域环境管理办公室，作为派出机构，负责协调州际环境问题。

4.结语

随着社会经济的发展和环境保护的加强，环境管理手段也在不断充实与完善。各种环境管理手段功能不同，应用于环境保护具体工作所产生的效果也可能不同，但是环境管理手段之间是相互联系、综合作用于环境保护工作的。一个科学充实环境管理手段，是完善环境管理的必然要求，各种环境管理手段必然要形成一个环境管理手段体系，环境管理手段体系的建立对于实施可持续发展战略，实现环境效益、经济效益和社会效益的统一具有重要意义。

参考文献

[1]蓝文艺.环境行政管理学［M］．北京:中国环境科学出版社,2004(2):22－24

[2]王伟荣.瑞典环保制度的特点及启示[J].浙江人事,2007,1:44-45

[3]瑞典环境管理组织机构,http://www.bjee.org.cn/news/index.php?ID=5565

[4]吴云.中国当代环境管理的演进与展望[J].辽宁省社会主义学院报,2007,3

[5]RalphStuart,PeterSaundry,SidneyDraggan:“EnvironmentalProtectionAgency,UnitedStates”,［2009－11－7］．http://www．eoearth．org/article/Environmental_Protection_Agency,_United_States

[6]汪劲.环境正义:丧钟为谁而鸣[M].北京:北京大学出版社,2006

[7]姜国洲,张星.资源循环利用—东京垃圾处理的经验与做法[J].城市管理与

科技,2008(5):23-25

作者简介：邹思圻（1996.02-），女，四川省攀枝花人，四川省成都市武侯区四川大学，环境工程专业，研究生。