我国行政诉讼受案范围宜扩大之再探讨

我国行政诉讼受案范围宜扩大之再探讨

燕蕊桦

关键词：行政诉讼;受案范围；行政行为；诉讼期限

一、问题的提出

自1990年《行政诉讼法》（以下简称“旧法”）实行以来，学界通说认为行政诉讼法规定的受案范围体现为三个条文：第2条概括规定、第11条肯定列举以及第12条列否定列举。第2条明确规定对于侵犯合法权益的具体行政行为可以提起诉讼，这条规定限定了可诉行政行为的类型只能是具体行政行为，对于抽象行政行为就不能提起诉讼；第11条以肯定的模式列举了能够提起诉讼的具体行政行为，如：对拘留、罚款等行政处罚不服，对限制人身自由等强制措施不服的具体行政行为等；第12条以否定的方式列举了不能归于行政诉讼受案范围的行为，如：国家行为、抽象行政行为等。总的来看，旧法对于行政诉讼受案范围的规定是非常明确的，同时也非常狭窄，这体现出立法者对于“民告官”的慎重。

随着经济、文化和政治的发展，为了适应中国社会法治水平的提高，2017年实行的《行政诉讼法》（以下简称“新法”）在旧法的基础上将行政诉讼受案范围进行了扩展，具体表现为第2条的概括式规定和第12条的肯定式列举。新法第2条将其他组织作出的行政行为列入受案范围，同时将具体行政行为改成了行政行为，没有了“具体”二字的局限，可作为司法审查对象的行政行为得到了扩张。在具体的列举上，旧法第11条的肯定式列举在新法中对应第12条，从数量上来看，旧法列举了八项可以列入司法审查的行政行为而新法列举了十二条，从数量的明显增加体现出了新法扩大行政诉讼的受案范围。相比旧法，新法在受案范围有大幅度的扩大，然而还是沿用旧法中列举的方式限定受案范围，体现出立法者为了满足社会需求逐步放宽受案范围的意图，同时也透露出行政诉讼范围将继续扩大的趋势。

二、现阶段行政诉讼受案范围仍过于狭窄及主要原因

（一）我国行政诉讼受案范围仍不能满足社会需求

我国《行政诉讼法》经过二次大修后，对于行政诉讼受案范围确实扩大了许多，但是扩大后的行政诉讼受案范围仍不能解决某些实际问题。现阶段行政诉讼不仅要有司法监督的作用，同时还要求行政诉讼能够解决老百姓的实际问题。由于行政诉讼受案范围的局限性，立案难仍是行政诉讼程序的一个缺陷，司法实务界认为行政诉讼受案范围经过一次大的调整并没有解决立案难的问题也就是行政诉讼受案范围仍然过于狭窄。

（二）列举式规定的弊端

我国行政诉讼受案范围主要采取“肯定式+否定式”列举的形式，当然还应当包括第二条的肯定式概括。但是，由于具体规定是列举式，而行政行为表现形式多种多样，在列举时不可能面面俱到。因此，在受案范围中就产生了不少空白，给法院不予受理依据，导致现在行政诉讼中一大难题就是立案难的问题。因为行政行为不可能在条文中一一列举，因此不论增加多少列举项目，都只是形式上的扩大，没有从根本上解决受案范围狭窄的问题。

（三）受不合理行政诉讼期限的限制

1、超过行政诉讼期限的行政行为不属于行政诉讼受案范围

根据《行政诉讼法》第四十六条第二款和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第二款的规定超过行政诉讼起诉期限的行政行为不属于行政诉讼受案范围。

2、行政诉讼期限规定混乱

我国行政诉讼的起诉期限分类混乱，现阶段大概有这样几类规定：一般的起诉期限为六个月，是指行政机关在作出具体行政行为时告知了具体行政行为的内容、诉权、起诉期限的；特殊诉讼时效，相对人或者利害关系人知道具体行政行为的内容但是不知道诉权和起诉期限情况下的起诉期限，一般有10天、15天、30天等；最长起诉期限是指相对人或者利害关系人不论知不知道具体行政行为内容，行政机关作出行政行为时就开始计算的起诉期限，涉及不动产具体行政行为的起诉时限最长为20年，其他具体行政行为最长为5年。

（四）内部行政行为未纳入受案范围

新法第13条第3款载明因行政内部奖惩、任免决定提起诉讼的，人民法院不予受理。笔者认为，将内部行政行为排除在受案范围之外是不合理的，在社会主义法治框架下，杜绝行政权利的滥用是重中之重。同时，行政内部的行为涉及的人员也不仅仅只是行政机关公务员，也有机关聘任工作人员，实习期人员。实习期人员的奖惩和任免也有极大可能受到不公正的对待，从而被侵犯权益。因此，将行政机关内部行为全部排除是一种不合理的规定。

三、我国行政诉讼受案范围再次扩大的相关建议

（一）肯定式概括加否定式列举规定

现阶段行政诉讼受案范围以肯定概括、肯定列举、否定列举来规定，由于肯定概括和肯定列举同时存在，使得肯定列举成为肯定概括的限制。因而，在法院立案时大多数情况下都是以肯定式列举行为为主要判断依据，而如今行政诉讼法列举的也只是众多行政行为中的小小一部分，导致许多立案难的情况，许多相对人不能得到司法救济。肯定式概括能够大范围的包含行政行为，能够大面积的扩大行政诉讼受案范围，但是司法机关不能过多的干涉行政机关工作，因此，需要局限的部分以否定式列举的方式明确指出，这样既扩大了行政诉讼受案范围，更大可能保护相对人权益，又能保障行政机关工作顺利进行，法院在处理时也能清晰明确的使用自己的司法权力。

（二）法院撤销虚构身份的婚姻登记等涉及基本权利的行为不宜固守诉讼期

对于行政诉讼来说超过诉讼时效，就意味着当事人就失去了起诉的权利。但是行政诉讼期限的规定是为了督促当事人更及时的行使自己的权利，同时提高行政效率，维护行政管理秩序。因此，行政诉讼期限作为行政诉讼中的一般规则也是一种保护当事人权益的手段。婚姻对公民来讲是否作为权利虽然没有明确，但是我国宪法第49条明确“禁止破坏婚姻自由”，民法总则第103条规定“公民享有婚姻自主权”，有学者依据上述规定认为婚姻自主权是一种自由权。也有学者认为结婚是人一出生就享有的权利，因此婚姻自主权是我国公民基本权利的组成部分。婚姻自主权不仅指结婚自由，还有离婚自由。

所谓结婚自由，就是符合法定结婚条件的当事人双方自愿的情况下，两人有权向婚姻登记机关申请登记结婚形成合法的婚姻关系，任何人不可以强迫和阻挠。具体的法律保护体现为《中华人民共和国婚姻法》和《中华人民共和国刑法》，法律规定实行婚姻自由制度，禁止包办婚姻、买卖婚姻，任何人不能干涉婚姻自由，受胁迫的结婚登记可以被撤销，干涉婚姻自由严重的可能会被处以刑罚。离婚自由是指在婚姻关系存续期间夫妻双方可自愿向婚姻登记机关申请解除婚姻关系或者一方向法院起诉解除婚姻关系。因此撤销婚姻登记行为是维护当事人的离婚自由。宪法规定的基本权利，应当是凌驾于制度之上的，原则上不允许被限制和剥夺，对公民权利作出限制的理由有三个：（1）必须以保护公民权利为目的；（2）必须有显著的、公正的理由；（3）作出限制的机关必须是立法机关，或者有宪法、法律明确授权的其他机关。由于婚姻关系是一种长时间的关系状态，也是人与人之间比较特殊的关系，因而《行政诉讼法》在限制虚构身份婚姻登记行为的诉讼期限上就不能体现保护公民权利的目的，不符合宪法的规定。

（三）将部分内部行政行为纳入行政诉讼受案范围

1、上级对下级的请示批复可作为行政诉讼受案范围

一般来说，行政上级管理部门对下级的请示批复是一种内部行政行为，传统观点认为，相对人受到这种行政内部行为的侵害不应当列为行政诉讼受案范围。但是从最高院公布的第5批第22号指导性案例来分析，这种批复性行政行为也应当被列入受案范围。虽然我国不承认判例法，但是指导性案件对司法实务的指导性作用是非常大的。从某个层面来说，指导性案例的颁布也是对处理这种特殊案件的一种指示。因此，将此类内部行政行为纳入受案范围也是具有极大可能性的。

2、公务员的报考录用、聘用应当纳入行政诉讼受案范围

我国以《中华人民共和国公务员法》作为保障公务员合法权益的依据，因此，将行政人员的任免、奖惩排除于行政诉讼受案范围。但是，我国行政内部最大的腐败问题仍没有得到根治，虽然经过多年的努力得到了一定的效果，但是不可否认的是行政腐败问题仍然存在，保护公务员的合法权益亟待解决。因此，将对行政人员的任免、奖惩纳入司法救济范围也是一种保护公务员权益的途径。

结语

行政诉讼法是行政救济中最公正、有效的途径，在整个行政法的系统下具有独一无二的作用。行政诉讼的受案范围正顺应时代的需求逐步扩展，现阶段行政诉讼受案范围也有不少缺陷，但是许多人都在为此出谋划策，通过行政界不断地努力，行政诉讼程序也将更加完善，成为解决百姓实际问题、给予行政救济的好途径。

注释：

①闫尔宝.行政诉讼受案范围的发展与问题[J].国家检察官学院学报,2015,(04):16～26

②马怀德.行政诉讼法学[M].北京：中国人民大学出版社，2015

③李永昌.行政诉讼最长起诉期限的法律适用[J].中国检察官,2016,(14):21～23

作者简介：燕蕊桦（1993），女，汉族，陕西咸阳人，学生，法律硕士（法学）；

单位：四川省社会科学院研究生院法律硕士（法学）专业，研究方向：宪法与行政法