对国外农业技术推广体系构建经验的再认识

对国外农业技术推广体系构建经验的再认识

朱方长

关键词：农业技术推广制度安排国际经验TheRecognitionontheConstructionExperienceforSystemofAgriculturalTechnologyExtensionAbroad

ZhuFangchang

Abstract：Thethesissummarizesanddefinesrenewlyconstructioncharactertogetherwithmajorsuccessfulexperienceoftheservicepatternofagriculturaldevelopedcountriesfromtheconstructionofthesystemofagriculturaltechnologyextension;Anddiscussestheeffectivemeasureandpolicytoguaranteethecourseofsystemofagriculturaltechnologyextensionissomerepresentativeagriculturaldevelopedcountries.

Keywords：AgriculturaltechnologyextensionThesystematicarrangementInternationalexperience

【中图分类号】F313【文献标识码】B【文章编号】1009-9646(2008)10-0082-04

当今美国、日本、法国、荷兰、德国等国家的农业发展程度很高，一个很重要的原因就是这些国家都具有较为完善的农业技术推广体系及其制度安排。研究这些国家农业技术推广体系的构建和运作，将能为设计我国新型农业技术推广体系的制度安排提供有价值的经验借鉴。

1.农业技术推广组织模式的构建特征

1.1主导性与多元化相依存。世界上农业发达国家的农业技术推广体系，都不是一个绝对单一的组织体系，而是主导性组织模式和其他组织形式相依互补的系统。例如，美国除了由联邦政府农业合作推广局、州赠地大学农学院和县农业推广办公室等层次组成的主导性推广体系外，私人公司系统、农会、农业合作社，农业专业协会等组织形式也不同程度地发挥着农业推广职能。日本除了建立有由中央政府和地方政府（都道府县）共同实施的“协同农业普及事业”这一主导体系外，还建有全国、都道府县、市町村三级层次的农业协同组合（简称JA）；此外，还有各类农业法人、区域性农户共同经营的特定农业法人等经营体也参与农业新技术推广应用的活动。英国农业科技推广的最大组织机构是英格兰和威尔士的农业发展局，并在各地设立有农业技术推广训练中心，但除了这一主导体系外，综合型农业大学、农学院和农校等三大类设有农业课程的学校也参与到农业科技推广中来，英格兰皇家农业协会和全英农户协会也在农业技术推广工作中发挥着很大作用。

1.2同构性与差异性相统一。这里的同构性是指一个国家不同地区的农业技术推广组织（特别是主导组织模式）在类型、结构、职能等方面的一致、相似或相同；反之，不一致、相异或不同，就称之为差异性。同构性反映了不同地区共同的政治、经济、社会、文化等方面的制度约束，科技和制度背景，而差异性则反映了不同地区特有的政治、经济、社会、文化等方面的制度制约以及特有的自然环境状况制约，它实际上体现的是一种针对本地区特定现实而构建组织的适应性。每一个发达农业国家的农业技术推广体系都表现出同构性与差异性的统一。如美国“大学组织的农业推广”模式具有高度的同构性，每一个州都设立了隶属于州立大学的州农业推广站，并在县级设立了作为州农业推广站派出机构的县农业推广办公室。但每个州的州推广站的组织建构彼此又存在差异，具有自己的独特性，如加利福利亚州的农业技术推广站主要由加州大学的三个农学院（UC-DAVIS、UC-BERKELEY、UC-RIVERSIDE），九个地区性研究与试验中心以及58个县的农业技术推广办公室和三所农学院的推广教授组成，并且是通过四个区域推广组织实现对县推广办公室的指导，其中每个区域负责若干个县；戴维斯加州大学有5个农业试验站和380个推广人员，而纽约州的康奈尔大学只有2个农业试验站，但却有25个分布在全纽约州的农场以及400多名推广人员和1700多名推广雇佣人员。

1.3政府性与主导性相结合。纵观世界农业发达国家的农业技术推广体系，其主导模式的建构都具有显著的政府性特征，也就是说，各国农业技术推广体系主导组织模式的建构，要么是政府直接主办，要么是政府与其他组织机构合作主办，要么是接受政府委托和资金支持的非政府组织承担，亦即组织模式的主导性与政府性总是密切结合在一起的。当今农业较发达的国家主要有美国、日本、英国、法国、德国、加拿大、巴西、丹麦、澳大利亚、新西兰、意大利、印度、荷兰、韩国、以色列等国家，这些国家农业技术推广体系的主导模式大致可分为三类：①政府组建的农业技术推广体系作为主导模式；②政府领导，企业、研究所和大学参与的农业技术体系作为主导模式；③非政府组织的农业技术推广体系作为主导模式。

在以上三类主导模式中，第一类显然是主导性与政府性的合二为一，这以日本为典型代表，类似国家还有荷兰、英国、加拿大等国。第二类无疑也是政府性与主导性的有机结合，这以美国和澳大利亚为典型代表，类似国家还有印度、巴西等国。至于第三类，表面上看起来好象政府的作用没有得到体现，实际上则不然，因为政府对作为主导模式的非政府组织直接给予了经费支撑。这以法国和丹麦为典型代表，类似国家还有意大利、新西兰等国。例如，法国的农业推广活动由非政府性的农会组织负责进行。农会在全国共设有116个分支机构，共有职工7700多人，年度预算约为5.33亿欧元，其运行经费基本上是来源于政府的税收政策支持，即来源于土地税、农产品附加税等与农业有关的税收，这些税收规定全部用于农业科技及与农业生产有关的活动，不上缴国库，这实际上等于政府对农业推广的变相经费投入。此外，中央政府还对农会的农业技术推广项目的推广活动部分给予补贴。丹麦实行以民办为主的农业咨询体系，丹麦全国两级农业咨询中心每年的经费预算约12亿克朗，其中20%来自农业部的拨款（占农业部总预算的10%），用以支付全国两级中心定额数量的咨询专家和助理员的工资、继续教育费用和差旅费总额的70%。此外，还有超过20%的不用上缴国库的土地税收也可视为政府的一种政策性经费支持。因此，从已有实践经验来看，基本上可以说，离开了政府直接支撑的市场内生性推广模式，一般都难以成其为主导模式，即使短期内能发挥主导模式的作用，也必定很难长期存续下去。

1.4非营利性与营利性相并存。农业技术推广服务的公益性事业性质决定了农业技术推广体系主体组织的非营利性。因此，尽管各国的农业技术推广体系主导组织模式存在明显差异，但非营利性却是其共同特征。也就是说，世界农业发达国家的农业技术推广体系都是以非营利性的无偿服务为主，而以营利性的有偿服务为辅。

在美国，农业技术推广的各项服务基本上都是无偿提供的，包括指导、信息、培训、咨询等。但近年来，农业技术推广也开始出现有偿服务，不过这些服务仅限于对一些研究成果的转让和高新技术的应用，以及某些信息的使用。澳大利亚的农业技术推广主导组织体系是政府支持的农技公司及行业协会，这些机构都是非营利性的，但这些机构除自行开展一些行业内的研发活动外，也常常将研究课题发包给实力更雄厚的科研机构，取得成果后将这些技术免费或收取少量的费用交给农户使用。日本农业改良普及事业所提供的农业技术推广服务是纯公益性的无偿服务，没有任何营利目的，但作为民办的农协体系，在管理、经营、分配上都是以企业化的运行方式进行，并按照市场的需求追求利润的最大化。

2.农业技术推广体系的运行机制

2.1推广体系的相对独立性。农业技术推广体系的相对独立性是指农业技术推广体系必须作为一个相对独立的完整系统出现并发展，而不是简单地嫁接于一个已往已经存在的科研系统上或作为其他组织系统的附属物。这也就意味着，有效的农业技术推广体系必须有自己相对独立的推广资源管理权力，较少地受到外部行政或官僚系统的干预。

美国政府与大学合作建构的农业技术推广体系的主体是州农业技术推广站，而州农业技术推广站又设立于州立大学，并由州立大学农学院直接领导，联邦政府不直接干预农业推广具体事情，而是主要通过农学院管理州农业推广站，由州农业推广站及其派出机构（县农业推广办公室）来实施。例如，区域、县农业推广员由农学院直接管理；区域、县农业推广站站长和推广员由农学院下属州合作推广站聘任，并付工资；而州推广站站长由州立大学农学院院长兼任。这样就保证了以州立大学农学院为基础的农业技术推广体系的相对独立性。

日本政府农业技术推广体系的主体是县农政部所属的地域农业改良普及中心（在县范围内按区域设若干个地区农业改良普及中心，1994年以前称改良普及所）。地域农业改良普及中心及地区改良普及中心的人员全部由都道府县农政部统一调配，实行垂直管理，不受地方行政管理干预。不仅如此，都道府县农政部在中央政府制定的协同农业普及事业运营指针的指导下，拥有足够的自主权来制定本地实施方针，设置农业改良普及中心，配置具有一定资格的普及指导员，制定普及计划并负责实施。由此可见，日本政府农业技术推广体系从中央农林水产省的农产园艺局下设的推广普及课，到都道府县的农政部下设的普及教育课，再到县及以下按行政区划设置的推广实施主体机构——农业改良普及中心，构成了一个完整的、相对独立的垂直管理体系，这是日本政府农业技术推广体系取得成功的一个重要基础。

2.2科、教、推相互间的制度化联结。这是高效农业技术推广体系的又一个重要的机制特点。在美国，农业技术推广体系是被当作校外教育体系来看待的，农业技术推广工作也是教育机构而不是行政机构负责，以州立大学农学院而不是以各州农业厅为主导进行的。为了保证科研、教学、推广的紧密结合，学校采取了一系列制度性措施，如州立大学农学院内的推广专家、教授每年必须用50%的时间从事农业技术推广或实验工作，并承担农业技术人才的培训任务；科研项目来自生产实践，成果一经确认，即向社会公开，不搞技术垄断；教学科研人员作为推广人员的后盾，负责解决推广中的疑难问题；教学、科研、推广人员共同探讨解决新问题的途径和方法；农业推广人员由州立大学直接管理，招聘上岗后试用六年方可聘用为正式推广人员；区、县农业推广人员由州立大学农学院负责培训，每人每年回到农学院接受培训时间不得少于20天；科研、教学、推广人员联合设计和实施推广项目等。

日本在农业技术推广方面也十分重视农业科研、教育、推广机构三者之间的协作，并将其称之为“普及事业协力组织体制”。从国家一级到都道府县均分别设立了农业试验场、农业者大学校（营农大学，即专门培训农业经营者的学校）和农业情报中心。在都道府县，这些组织均成为农业推广事业服务组织，并与农业改良普及中心结合在一起，共同推进农业技术推广事业。不仅许多农业科研机构与农业改良普及中心建在同一地点，而且许多营农大学也与农业试验场也建在同一地点；农业科研机构和农业试验场提供科技新成果；农业改良普及中心技术人员从农业试验场获得最新科研成果和信息，并兼任营农大学的教员，把农民的要求反馈给农业试验场和营农大学；营农大学利用农业试验场，从事农村成人继续教育和技术培训，情报中心通过电子计算机联网，收集和提供各种技术情报信息，促进新技术的推广。

2.3以项目计划为基础展开推广工作。农业技术推广工作的计划性是农业技术推广体系运作程序良好的一个重要表现。众所周知，美国农业技术推广体系运行的原则之一就是计划原则，即所有农业技术推广活动均以推广项目计划为基础而展开的，州有州的推广计划，县有县的推广计划，甚至各个社区也有自己的推广计划。值得注意的是，美国农业推广工作计划的制定和实施又是以项目为核心来进行的。与一般所讲项目不同的是，美国农业推广项目是围绕某些具体问题制定的，不强调时间的长短。推广项目的计划制定主要采取三种方式：一是自下而上，以县站为基础，收集农民所需要的知识、技术等，然后汇总到州推广站，最后州推广站组织拟定全州及各县的农业推广项目；二是由各专业组的专家自上而下确定推广项目；三是成立专家领域推广队伍共同研究决策推广项目。该推广队伍成员主要包括州立大学农学院的推广专家、农牧场主、农资经销商和县推广员等。不论以哪一种方式制定的推广项目计划，最后都必须交由县农业推广办公室负责实施。

2.4系统化的激励制度。典型农业发达国家农业技术推广体系运行富有成效的一项重要制度设计就是激励制度的设计，以美国为例，在美国，作业农业技术推广体系的不可或缺的一部分——农业科研系统，其科研活动都是以成果的可利用为指导目标。该指导目标的体现之一就是科研人员的薪酬制定与科研成果的转化紧紧挂钩。美国州立大学农学院的科研人员在接受聘任时，就确认了自己必须做好的一项重要工作，即必须在教学与科研、科研与推广、教学与推广方面进行很好的结合，这是工作规定，也是职责和义务。每个科教人员都必须通过年度工作考核，凡是以考核标准衡量，没有做好推广工作的教学人员和科研人员，就是不称职的。在这种制度激励下，越是著名教授，一般在教学、科研和推广三方的工作也会做得越好。再者，美国农业技术推广体系正式录用的推广人员都拥有较高的社会地位和福利待遇。他们都是国家公务员，都有较高的薪酬待遇。此外，美国还建立有专门的农业推广人员职称制度，其中职务级别三级，在每级内又分不同的等级，共有十九等，且职务名称、职务分等、晋升周期、年薪、用薪等具有对应关系。

在日本，推广人员（包括专门技术员和改良推广员）均为国家和地方公务员，一旦被录用便实行终生制，其工资划分为11段。农林水产省的推广管理人员为国家公务员，工资由国家财政负担。县级推广管理人员和基层推广人员全属县级公务员，工资由县政府直接发给。为鼓励推广人员安心基层工作，国家规定除基本工资外，还设岗位和职务补贴。另外政府推广管理部门还对专门技术员与改良推广员的工作实行考核，每项考核内容都有具体的量化指标。

3.农业技术推广体系运行保障措施

3.1出台专门的法律法规。从美国、日本、丹麦三个国家的情况来看，相关法律法规的及时出台在构建农业技术推广体系方面起到了决定性和历史性的重要作用。

这里以美国为例。1862年，美国国会通过并由林肯总统签署了莫利尔（Morril）第一法案，亦称为赠地学院法案，该法案的核心内容是以土地赠与为基础创立大学，并强调必须为农民提供教育，由此土地赠与大学制度得以创立。根据该法案，美国先后创建了59所赠地学院（又称为1862赠地学院），这是美国农业高等教育的重要里程碑。在赠地学院经过20多年发展后，1887年，美国又通过了“海崎（Hatch）法案”。该法案规定联邦政府每年为每所赠地学院提供1.5万美元经费，用以建立农业实验基地。该法案推动了美国赠地学院在农业、畜牧业等方面的各种实验基地、实验室、实验田的迅速发展，并推动了农牧业科学和与其相关的学科相继诞生和蓬勃发展，从此，美国农业开始真正走向科学，1914年，美国国会通过了史密斯一雷佛（Smith-Lever）法案。该法案明确规定“推广”体系必须以大学为基础，是赠地学院不可分割的一部分，并把“推广”制度变为现实，使全国每个县都建立了农业推广办公室，从而形成了以大学为基础、覆盖全国每一个县的“农业合作推广服务”体系。而正是有了县农业推广机构的全面建立，在大学实验基地上获得的研究成果，才得以向农民广泛推广，最终形成了美国今天的农业推广服务体系。由此可见，三个专门法案的出台，奠定了美国农业技术推广服务的基本制度。

3.2建立稳定的投入政策。由于农业科技的公共产品属性以及农业技术推广服务的公益性，典型农业发达国家长期以来都把农业技术推广作为国家的公益事业，从资金方面给予大力支持。美国的农业技术推广经费由联邦政府、州政府、县政府以及个人共同负担，其中州政府负担50%左右。美国联邦政府每年的农业技术推广经费预算约占全美总预算的1%。不仅如此，联邦政府还规定，农业科研、推广的经费随国民经济增长的比例增加预算。在美国农业的相关法规中还规定，联邦政府赠予各州的推广经费，要求各州应提供与联邦赠款数额相等的资金，以用于该州的农业技术推广，这样就从法律上保障了农业技术推广所需的资金。各州县政府同样通过财政预算来保证农业科研、推广经费的落实。

日本的协同普及事业经费是由国家和都道府县财政共同负担的。中央财政每年根据各县农户总数、耕地面积、农业情况等安排约300亿日元的“交付金”给各县用于农业推广事业，各县根据本地情况，再配套不低于国家交付金数额的经费用于农业推广事业。近年来日本政府还在新技术推广应用方面，以项目示范或新技术适应性试验等方式，给予重点资助和扶持，并由过去面向所有农户的一般化、普遍化的技术指导与专向以重点项目、重点农户及农业团体为主要对象的技术指导，并设立专门的农业现代化资金、农业改良资金、农业经营基础强化资金、农业经营改善促进资金等。

3.3实行积极的人力资源政策。在农业技术推广过程中，各国普遍重视人力资源的开发、用户参与、能力建设以及促进民间组织的发展。这反映了农业推广在观念上的变化，即从“自上而下”的线性“技术转移模式”转向侧重于“双向沟通”的“用户参与模式”。这样农业生产者只有具备较高的科技文化素质，才能更好地理解、接受和采纳各种先进的农业技术创新成果；推广人员只有具备较高的综合素质，才能更好地说明、教育用户接纳新的农业技术。因此，建设高素质的推广人才队伍，加强农业职业技术教育，建立农业职业技术培训体系，就成为提高农业技术推广工作成效的一项重要措施。

就推广人才队伍建设而言，美国不仅有健全的推广体系，而且还有一支高素质的推广队伍。州一级有推广专家4000多名，全部是具有博士学位的教授；县级有推广人员12000多名，其中25%是博士学位，硕士学位占绝大多数。美国的农业推广人员，每年都会定期或不定期地到州大学推广站进行在职培训，以确保知识更新和业务技能提高。日本对农业技术推广人员的知识水平要求很高，每年农林水产省都要统一组织农业技术推广员资格考试，应试者通过该考试后，还要参加都道府县农政部组织的任用资格考试。报考人员必须具备大学本科以学历，或农业大专毕业有3年以上、职业高中毕业有6年以上的务农经验者。应试人员两次均通过后，才能取得从事农业技术推广工作的资格。日本政府对农业技术推广员的知识更新非常重视，为推广员创造条件和安排必要的技术培训，如国外研修、国内培训等。农协和农业改良普及中心定期举办（一般为每月一次）由专门技术员、改良推广员和农户参加组织的农业现场见学会。为做到技术推广有新思路和新创举，每3~5年都道府县农政部还对技术员的工作单位进行调换，促使技术推广员不断学习适合其他地区推广的技术知识。参考文献

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朱方长（1963-），男，湖南津市人，湖南农业大学人文社会科学院教授，在职博士；研究方向：农业科技服务与管理。本文来自《中国经济与管理科学》2008年10月第6期农村经济建设栏目。