高速公路PPP建设模式研究

高速公路PPP建设模式研究

李文

云南建投第六建设有限公司云南省昆明市650001

摘要：为提高高速公路的建管养运效率，促进高速公路的可持续发展，政府和社会资本合作（PPP）模式在高速公路领域得到广泛应用。高速度公路运营投资规模大，运营周期长，收入的不确定性，而PPP模式项目回报机制合理，收益合理，需求低。

关键词：高速公路；PPP；建设模式

引言

高速公路的水平高低是一个国家文明程度的体现，对社会经济发展产生着重大影响。现阶段我国高速公路里程超越美国跃居世界第一，总里程为13万公里。建设高速公路对于资金来源有着较高的要求，我国相关资金来源的主要承担者是相关政府职能部门，他们通过不同的集资方式为高速公路的发展打下坚实的资金基础。

1PPP的定义

2014年12月2日，国家发展改革委《关于政府和社会资本合作的指导意见》提出，政府和社会资本合作（PPP）模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担与长期合作关系。

2014年11月29日，财政部发布《关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知》提出，PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

虽然以上定义表述不同，但核心内容是一致的。PPP服务的领域是公共服务，政府择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方订立合同，明确权责利关系，由社会资本提供公共服务并获得合理收益，以充分发挥市场机制作用、转变政府职能、提升公共服务的供给质量和效率、实现公共利益最大化。2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》明确在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用PPP模式。

2PPP基本形式及运作方式

2.1设计-投标-建设（DBB：design-bid-build）

DBB是指一种传统的公共服务供给方式，其主要特点是把设计和建设阶段二者划分开来。同时设计和建设阶段已不属于经营和维护期的范围。独立的设计公司和私人承包商是设计和建设阶段责任义务的主体。按此方法，可将公共服务供给途径分割为三个阶段：设计、投标、建设。

对于设计阶段，设计公司拥有对于设计的相关合同，项目设计方案的定夺由该设计公司独立完成，他们需要以草图和具体数据作为项目开展的基础和参考。在实际进行设计时，公共部门要进行招标文件的准备工作。符合要求的承包商积极参与招标，互相竞争，公共部门在招标参与者中挑选出选最符合要求投标者。下一步则处理完建设许可的相关手续后，项目可以开始建设。在此期间，承包商的所有生产活动都受到相关部门的监督。

项目完成建设后，经营和维护都是政府的责任，同时政府还负责在项目建设的整个过程中为项目提供融资支持，主要的方式有股权和债务。据上文所述，项目的设计工作属于设计者，建设工作则主要由承包商负责，待项目建成之后，政府是该项目所有者。

2.2设计-建设（DB：design-build）

和DBB有所不同，DB对于项目的设计和建造阶段的工作没有进行分割，并非两个完全分隔的私人部门承担，在项目的各个阶段存在重叠的可能性，通过一个综合的合同包含设计和建造，并将此合同交给私人部门。项目进行建设前期的设计、招标文件等工作，DB都是交由政府部门完成。在投标时参与企业进行投标，展开竞争，通过此环节综合考虑不同竞标企业的实际情况，结合该工程的特点，在达到要求的承包商当中择优选择，选择的对象继续开展项目建设一类工作，等到建成之后相关处置权就就交给政府，政府享有该项目的所有权。DB模式里，设计和建设的主要工作都是由私人部门来完成，政府的工作则是融资，以及建设结束的经营管理和维护。

2.3设计-建造-经营（DBO：design-build-operate）

DBO是把DB发展模式和服务内容有机结合在一起，具体的设计以及建设、运作等工作都由私人部门全权负责，前期规划和项目设计要求的具体制定则是政府部门的工作，政府部门给予私人承包商充足的资金支持。另外，DBO在项目没有建成移交之前，关于该项目的运营以及维护等工作也都是由私人部门负责，在其他规定上和DB没什么区别，二者的优缺点也几乎一样。不过其确实是实现了对项目有关阶段的整合管理，提高了工作的效率和降低了成本、人工等费用支出，另一方面促使私人部门在施工时保障工程质量，达到节省资金的目的，实现了项目的最大效益。

3高速公路项目融资中PPP融资模式的研究

3.1从公共部门的角度来看PPP模式的优势

整体而言，PPP模式对政府的工作给予了很大支持，例如此模式会提供给公众更低成本高质量的公共服务，建设更多的项目工程给公众提供很多的产品服务，同时也不会带来额外的财政经济压力。国际经验研究表明，PPP模式在项目的建设期和运营期，降低了成本，即便是没有明显降低项目成本，与相似成本相比也会给人们提供更好的产品服务。在项目建设的运营维护中，得到了政府的资源支持，而且在很大程度上对私人部门的专业技能做出了更为规范的要求。传统方式跟PPP模式大不相同，一个项目会被划分成很多独立的小部分，这些小部分会被单独管理，加大了管理成本。与之不同的是PPP模式对整个项目制订了一整套完善的解决方案。因为PPT模式的规模经济、惩奖机制和服务方式的创新，使得成本大大降低。但是在惩奖机制的实行下，虽然说是在运行上比较高效，但是也是出现了很多弊端，比如说在市场监管和合同上面的交易成本会很明显地提高。

在提高效率基础上，减轻政府的财政压力也是PPP模式的另一个优势。在许多项目的构建中，政府将责任委托给私人，可以在项目建设期实行分期付款的方式，或是推迟此项目的建设款直到完成这个项目的建设，而不是在项目刚开始时候就全部一次性付清费用，很大程度上面减小了政府的财政压力。

3.2从私人部门看PPP模式的优势

将PPP模式应用在私人部门不仅能够对扩充市场份额起到决定作用，而且也可以推动项目技术的不断推陈出新。在公共基础设施的构建中，政府通过特别协议对个人部门授权，让个人部门通过某些收费来获取一定的利润，这些机会很大程度上扩充了私人部门的投资领域，而传统的公共服务不具备这种能力。政府把设计、项目建设、后期经营管理授权给个人部门，也是通过权力下放的方式来鼓励他们创新建设、运营管理技能。也就是说，这些技术创新会让这些私人部门在投标竞标的进程中有更强的竞争力。除此之外，PPP能够很大程度上减少政府对项目的干预，提高私营部门的工作积极性。

结语

为破解交通基础设施建设资金“瓶颈”，鼓励社会资本通过PPP模式，参与高速公路投资、建设、运营和维护，与政府共同参与项目全周期管理，发挥政府和社会资本各自优势，提高高速公路服务供给质量和效率。在项目PPP操作过程中，要加大评价和监管力度，真正实现政府和社会资本合作双方风险共担、利益共享、长期合作，增加供给、提高效率。

参考文献：

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[2]周云鹤，等.浅析高速公路PPP模式的风险识别和收益分配[J].经营管理者，2015（1）：221-223.

[3]牛文强.广西高速公路PPP融资模式下的探索[J].财会学习，2016（5）：203-204.