新形势下国土空间规划与控制性详细规划衔接初探

新形势下国土空间规划与控制性详细规划衔接初探

刘金革1杨玉聪2來玉慧3

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1.2.3山东建大建筑规划设计研究院山东济南250013

摘要：随着自然资源部的建立，自然资源纳入自然资源部管理。自然资源部重要职责就是负责建立空间规划体系并监督实施。国土空间规划已经进行了多规合一等试点，基本已经成型，下一步随着国土空间规划的逐步编制实施，下层次规划（控制性详细规划）编制也必然提上日程，以便完成与国土空间规划的衔接，因此如何衔接，如何有效的上下传导是迫切需要解决的问题。

关键词：国土空间规划；多规合一；控制性详细规划

1、前言

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“通过建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间的开发管制界限，落实用途管制。”2013年12月习近平总书记在的中央城镇化工作会议上指出要“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。”2015年9月，中共中央政治局审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，空间规划体系逐步清晰。

国土空间规划是城乡规划、国土规划、主体功能区规划等多种规划融合的规划。是国家空间发展的指南，是规划管理的依据。

从当前的需求来看，当务之急是尽快组织力量开展国土空间规划的编制，通过具体的编制逐步确立空间规划的内容和架构，也为下层次规划工作的开展提供依据。

从规划的角度来讲，国土空间规划将替代原有的城镇总体规划、土地利用总体规划等，作为城乡规划的核心规划、引领规划。由此就需要对新的国土空间规划与原有控制性详细规划进行衔接，以便更有效的指导开发建设。

2、总体规划与土地利用规划的融合

近几年一直在提多规合一。城镇总体规划与土地规划合一是其中非常重要的一环。两个规划存在着一些亟待解决的矛盾。也是多规合一、国土空间规划需要解决的问题。

规划年限不统一：总体规划期限一般为20年，近期建设规划一般为5年。土地规划的期限一般15年。从总年限上不对应，从规划时间上也不对应，比如现行的城镇总体规划期限一般为近期为2022年，远期为2030年或者2035年；土地规划期限为2020年。用2020年的土地来指引、限制2035年的城镇总体规划，极大地影响了城镇空间布局，明显不是很合理。国土空间规划就需要整体协调，确定统一的、合适的近远期规划期限。

目标、内容不协调：总体规划要对未来总体的城镇布局做出安排，更具前瞻性。土地规划一般依据现状情况进行修订，主要考虑近期城镇建设的用地情况，对远期城镇发展没有有效的支撑。空间规划就可以两规融合，既有前瞻性，又有近期发展的时效性。

技术标准有差异：最突出的就是用地标准不一致，城乡规划的用地标准主要针对的是城乡建设用地，用地分类非常详细。土地规划针对的是整个的国土，城乡建设用地只是其中的一个重要用地类型。此次国土空间规划的提出，针对新的目标、对象，就要制定新的符合实际的空间规划用地分类标准。基于此，也要制定一系列的技术标准来支撑空间规划。

3、国土空间规划的核心内容

国土空间规划是对空间资源合理保护和有效利用的规划，它不是各种既有规划的拼合，更不是以某类规划为主拼凑进其他的规划内容，必须进行整合。

国土空间规划主要是市县及乡镇层面的国土空间规划，这个层面的国土空间规划既要有战略性的引领，也要有实施性的管控和引导。战略性引领主要是对城乡未来发展做出前瞻性的预测，提出符合城乡发展的阶段性目标。实施性的管控和引导主要是强制性的理清楚，进行严格管控，弹性的部分进行合理的引导。

国土空间规划主要是解决主要矛盾，抓大放小，大就是大的发展方向、空间布局，功能安排等，这部分内容需要重点解决。小就是细节、详细的内容，小的部分可以在下层次规划中解决。

市县及乡镇层面的国土空间规划的核心内容就是对市县及乡镇做出前瞻性部署，制定大分类的功能空间（居住、工业、商业商务、绿化等），确定合理的三区三线，突出强制性内容，严格管控。

生态空间要得到有效的保护，划定生态保护红线，对水源保护区、自然保护区等重要生态区域严格管控；对一般生态区域要在保护基础上进行合理的开发利用。

农业空间要严格管控永久基本农田，划定永久基本农田保护线；合理利用一般农田，加强设施农业的管理。生态空间和农业空间是乡村振兴的主阵地，要统筹协调生态、农业空间，进行合理的保护利用。

城镇空间是主要的开发建设区域，是主要对接控制性详细规划的国土空间。城镇开发边界必须严格管控，在开发边界内重点划分生产、生活、绿化等几大功能片区，确定空间结构。明确划定城市黄线、蓝线、绿线、紫线，建立城市线控体系，提出分级管控和规划传导要求。四线划定要强化刚性控制内容的科学性，既要有刚性，也要有一定的弹性，刚弹结合。比如绿线重点划定城市级、片区级绿化空间，不得随意改动，小游园、街头绿地等提出引导。

4、控制性详细规划的核心内容

控制性详细规划起着承上启下的作用，是以国土空间规划为依据，对上承接国土空间规划，对下指导修建性详细规划。

控制性详细规划是城市、乡镇人民政府自然资源主管部门根据国土空间规划的要求，用以控制建设用地性质、使用强度和空间环境的规划。

控规核心内容主要是三大块，一是对各片区进行合理的用地布局，对用地进行细分，配套完善的公共设施等内容；二是落实国土空间规划的强制性内容，深化四线管控内容，对四线管控实行实线和虚线控制，既有刚性、又有一定的弹性；三是指标的落实、细化，制定完善的指标管控体系，重点控制用地的开发强度，包括容积率、建筑密度、绿地率、退线等。

5、主要的上下衔接的内容

控制性详细规划与国土空间规划衔接的主要内容包括落实国土空间规划的战略性的引领和实施性的管控和引导。

战略性引领主要是遵循国土空间规划的大方向，进行符合实际目标落位，确定不同片区的主导功能。

实施性管控和引导，管控就要落实国土空间规划的强制性内容，严格落实三区三线；在城镇开发边界内突出四线控制，对国土空间规划确定的各大片区的用地进行细分，深化路网、绿化等城镇功能；在用地细分的基础上，落实地块的用地指标，指导修规的规划建设。

6、如何有效衔接

综合以上分析，国土空间规划与控制性详细规划的衔接应该注意以下六个方面

严守底线，严守生态保护红线、永久基本农田等自然资源的安全底线。

以人为本，以人民的满意度为标准，科学配置资源、合理安排布局。

重构体系，针对自然资源的整体、统筹管理，重构空间规划体系。

明确内容，明晰国土空间规划的核心内容与控规的核心内容，做到层次清晰，刚性传导不断链。

统一标准，制定符合空间规划体系的技术标准、规范，统一坐标系，统一底图，做到协调统一，不打架。

搭建平台。将国土空间规划作为统一的空间资源配置平台，分层级管控，控制性详细规划纳入下一层级平台。

参考文献：

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