试析排污权有偿使用和交易制度的关键环节

试析排污权有偿使用和交易制度的关键环节

毛蔚莉

丽水市排污权有偿使用和交易中心

摘要：文章基于国家对排污权有偿使用和交易制度的最新政策要求，分析了目前排污权有偿使用和交易制度在法律支撑条件、政策方案普遍性、二级市场规模、确权分配等方面存在的问题，提出了落实排污有偿使用和交易制度时应当注意的关键环节。

关键词：排污有偿使用；排污交易制度；关键环节

在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提议要实行资源有偿使用与排污权交易制度。2014年8月份国务院办公厅印发的《关于进一步推行排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，意见中指出在2015年年底之前要全面完成试点地区现有排污单位排污权核定工作，2017年年底要建立排污权有偿使用和交易制度。在这一系列政策推动下，我国排污权有偿使用与交易制度的试点应用取得了较大成效，然而，地方身份在排污权有偿使用与交易制度的实施方面还存在较大差异，试点工作还存在许多不足，有必要对排污权有偿使用和交易制度存在的问题进行探讨，以深入推动全国排污权有偿使用和交易试点工作的全面开展。

一、排污权有偿使用和交易制度试点工作的最新进展

“十一五”规划之前，排污权有偿使用和交易工作尚处于尝试阶段，仅少数省份参与试点工作。2007年原环保总局决定选择电力行业和江苏太湖流域开展排污权交易试点工作，并逐步扩大试点范围，在该过程先后批复了江苏、浙江、天津、湖北等11个省份。截止到目前为止，11个试点省市先后共出台了20多个实施档案、指导意见和管理办法。根据各地环境经济发展的实际情况，对政策实施的具体细节进行了详细规定。各地环保、财政部门紧紧围绕政策实施中的排污权储备和出让、排污权交易基准价格、排污指标申购、排污有偿使用交易细则等拟定了大量文件。与此同时，各地还相继成立了排污权交易管理机构，建立了包括交易管理、指标申购、指标转让、信息发布在内的交易平台。

至2014年年底，全国试点地区排污权有偿使用和交易总额高达53亿元，其中，浙江省缴纳排污有偿使用费18.23亿元，交易额8.52亿元；江苏省缴纳排污有偿使用费5.51亿元，交易额2.24亿元。

二、推行排污有偿使用权和交易制度的必要性分析

1、加快促进产业结构的调整和升级

排污权有偿使用和交易制度的推行，客观上限制了部分“两高一资”行业新上项目，提高了重污染建设项目的环保准入门槛。同时，还促使企业逐步改进生产技术，实行绿色制造和清洁生产，减少污染物排放量，以降低环境成本。

2、有利于筹集污染减排资金

开展排污权有偿使用和交易制度，有利于为环境保护、污染防治、生态修复等环境管理工作的开展筹集资金。现有试点省份所收取的排污权有偿使用交易费用，基本都规定将其应用于环境污染治理工程、排污权交易平台建设项目、企业减排工程及收购排污权指标等方面。此外，部分试点地区还建立了排污权抵押贷款机制，有效缓解了排污单位的融资问题，降低了企业发展阻力。

3、有利于增强环保部门的监管能力

排污权有偿使用和交易制度政策要求对各排放源排污量做到精细化管理，严格履行监管与处罚、实际排污量监测与核定、初始排污权核定等职能。此外。各试点省市还需深化排污检测监管条例细则，进一步加强对排放源的监管力度。

三、排污权有偿使用和交易试点工作中存在的问题

（一）环境监测管理能力不足

当前，我国污染物排放量计算基础比较薄弱，其一，虽然多数试点在线监测设备基本覆盖了国控污染源，但并非全部企业都安装了在线监测设备，加之设备运行状态良莠不齐，其数据准确性有待商榷；其二，环境保护部门执法能力差，对超过排污总量的企业处罚力度较轻，部分试点省市在制定处罚细则时存在模糊不清问题，极大地限制了交易后监管权的发挥。

（二）排污权有偿使用和交易制度的法律支撑力度不够

在《大气污染防治法》、《水污染防治法》中虽然提到了排污许可证制度与排污总量控制制度，但并未制定全国性的排污权有偿使用和交易法规，如：排污交易细则、交易纠纷裁决、交易主体的责权利、排污权内涵、监管程序等问题均未解决。根据各省市排污权有偿使用和交易实践工作现状，也可发现法律依据不足、法律基础薄弱等问题，这类问题使得试点工作的开展具有很大的盲目性。

（三）排污权有偿使用和交易制度与其它相关政策缺乏协调

排污权有偿使用和交易制度的实行与排污许可证管理、环评审批、排污总量控制等政策密切相关。然而，从试点省市的政策实施现状来看，排污权有偿使用和排污交易制度与其它相关政策之间缺乏协调性，比如，扩、改、新建排污单位主要根据环境影响评价和“三同时”确定排污权，交易后或有偿使用之后充当许可排放量申领排污许可证，容易导致排污权确定和许可排放量确定程序倒置。

四、落实排污权有偿使用和交易制度的关键环节与建议

（一）完善排污权有偿使用和交易制度的法律法规

结合各省市排污权有偿使用与交易试点工作中存在的不足，首先在即将修改的《水污染防治法》、《大气污染防治法》中增加与排污权有偿使用与交易制度相关的法律条例，明确监管程序、交易主体责权利、排污交易规则等。同时，还需尽快修改出台的《关于进一步推行排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，强化组织与实施保障措施、明确排污权有偿使用和交易制度框架、排污权期限、完善排污权储备等。此外，在国家还需制定排污许可证条例，去除制度实施过程中产生的法律障碍，消除社会各界与市场参与者对制度合法性的疑虑。

（二）协调相关环境管理政策

首先，建议把排污权与总量控制指标相衔接，将许可排放量作为排污单位初始排污权进行核定分配，排污权即为企业所排污染物的总量控制指标；其次，排污权作为建立污染减排长效机制的重要内容，其有偿使用与交易必须和排污总量控制制度相互衔接，拟定长期性排污减排政策以激发企业出售指标的意愿。另外，积极推进排污总量预算管理制度的实施，还可有效解决跨区域总量指标替代问题及有偿使用工作中排污总量指标的来源问题。

（三）充分发挥市场调节作用

首先，建议根据党的十八届三中全会中提议的改革要求，进一步厘清市场与政府之间的关系，充分发挥市场在排污权有偿使用与交易中的调节作用。以转变政府职能为着眼点，将政府部门从排污权交易的主体者转变为排污市场的保护者和监管者，逐步形成风气良好的排污交易二级市场；其次，允许排污企业由负荷变化生产等因素造成的临时排污权交易，建立相应的租赁交易机制；再次，在交易价格设计方面，以市场自我调节为主，选用竞拍等市场化形式进行交易。

（四）加强排污权监管能力

首先，扩大在线检测设备安装范围，确保能够对各企业污染物的排放进行跟踪监测；其次，建立以污染源为基础的数据库平台、污染源排放交易账户管理平台、污染源排放量监测核定平台等，对排污交易体系的污染源给予全面性管理；最后，健全排污执法监督体系，严格把关排污交易审批，加大行政处罚力度。

结语：

综上所述，文章从排污权有偿使用交易制度试点工作的最新进展、排污权有偿使用交易制度实行的必要性、排污权有偿使用交易制度存在的问题、排污权有偿使用交易制度的关键环节与建议等四方面进行了探讨，以期对推动我国排污权有偿使用和交易试点工作的顺利开展提供参考。

参考文献：

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[2]张永亮，俞海，丁杨阳，张燕.排污权有偿使用和交易制度的关键环节分析[J].环境保护，2015，（10）.

[3]苏丹，王燕，李志勇，胡成.中国排污权交易实践存在的问题及其解决路径[J].中国环境管理，2013，（04）.