基于PPP模式的石柱县养老服务产业研究

基于PPP模式的石柱县养老服务产业研究

罗丽莎

石柱县委党校409100

当前，随着中国人口老龄化的逐步加速，由此产生的社会经济问题已成为各界关注的焦点。2017年8月，财政部、民政部、人力资源和社会保障部联合发布《关于利用政府和社会资本合作模式支持老年护理服务业发展的实施意见》（财政[2017]86号）鼓励利用政府和社会资本合作（PPP）模式促进老年护理服务业的供给侧结构改革，加快老年护理服务业的培育和发展，形成多层次、多渠道和多元化的养老服务市场，促进老龄化事业的发展。根据调查，截止2017年12月底，石柱县60岁以上老年人口占全县总人口的18.01%，同比增长7.42%，65岁以上老年人口占全县总人口的12.61%，同比增长12.71%，人口老龄化日趋严重。开展本课题的研究，可以为当前农业产业转型和政府政策制定提供积极建议，具有重要的现实意义。

一、PPP模式养老服务产业原则

（一）优先保障原则

在PPP模式养老服务产业中，政府代表的是社会大众利益，扮演的角色包括论证、监管和考察等，因此具体实施过程中政府应优先保障公共利益和社会安全，同时要引导、监督民间资本发挥出正面的作用。首先，政府应该在项目投资之前加强论证，瞄准一个长期目标收益项目。其次，围绕长期目标，通过日常管理，财务监督和客户评估等方式进行监督。总的来说，一方面，政府应该本着为老年人谋福利的原则，努力实现民生第一，社会效益第一；另一方面，在充分保障老年人需求的基础上，政府还应合理考虑经营者的业务发展和利润需求，使社会效益和经济效益如同车的两轮和鸟的两翼一样，相互补充，相辅相成，以实现投资者、养老群体和政府的共赢。

（二）平等合作原则

平等是合作的关键。无论政府或私人投资者都必须在一个平等和互惠的项目中进行合作。在项目实施前，双方在签订合同时必须遵循自愿互利和利益平衡的原则。政府不能因为处于强势地位而随意违约，私人投资者也应该根据合同自觉自愿地履行职责。在项目实施过程中，除合同履行外，双方还必须遵守相关的国家法律制度，约束自己的行为。一方面，在政策和法律允许的框架中充分发挥市场作用，给予私营投资经营者一定程度的自主权，鼓励引导资源的优化配置；另一方面，私营投资者必须在合同和法律法规规定的范围内分担政府部门需要承担的风险。换句话说，私营投资者不应只关注其经济利益，还需在政府的指导和监管下，利用先进和科学的管理方法，最大可能的产生社会效益，同时，私营投资者还要对自己做出的决策、行为以及由此产生的后果负责。这样，在平等合作的原则下，双方可以实现利润分配和风险分担，确保项目的顺利运作。

（三）统一管理原则

为了确保运用PPP模式的老年项目的顺利实施，政府需要坚持统一管理的原则，指定或建立专门的机构集中精力来组织实施。目前，国外大多数以PPP为基础的养老产业项目，从设计、招标到管理等各个环节都对项目运作实行不间断的无缝监管，确保养老保险项目真正优先保障民生，保护老年人的利益。

二、加强政府财政风险防范

（一）运用财政风险评估和处理技术

为了获得比原来政府单一投资建设老年项目更高的成本绩效和更好的社会影响，在项目开始时，就要基于科学决策指导思想建立一个物有所值的财务风险评估模型。运用物有所值（VFM）评估方法，通过定性分析和定量分析相结合的方式，对项目的可行性和效益进行论证，并确保政府在运行PPP模式项目后可以增加利润和降低风险。在项目实施阶段，建立风险指标体系并严格监控，并在整个过程中进行风险控制，确保项目尽可能安全、科学、全面，防止对政府和私人资本造成大的损失，避免养老群体的切身利益受到损害。

（二）建立财政风险监管制度

在项目运作中，政府还应特别注意建立全过程的金融风险监管体系，形成预防体系。在物有所值评估的基础上判断项目的可操作性，选择优质养老产业项目，实现有效的风险防范；在政策法规的标准和要求内完成项目购买过程，严格监管购买流程，防止购买回扣甚至贿赂腐败的发生。政府在帮助私营投资者融资时，必须妥善处理与金融机构的关系，严格遵守法律，适当控制融资金额，并选择合理的融资模式。资金的使用应该符合养老项目建设的要求，合理规划，避免造成资金闲置或浪费，更要杜绝把资金挪作他用的情况发生。在项目建成后的管理和运营中，有必要建立定量管理监控指标体系，动态掌握项目风险，实现操作风险的控制监督。

（三）完善风险分担机制

国家的指导性文件说明了政府与社会资本之间的风险分担机制。例如，《政府和社会资本合作模式运作操作指南（试行）》中规定：“原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。”县政府应进一步明确政府在PPP项目风险中的份额，并在相关政策规定中确定政府的风险份额和风险领域。在政府和社会资本风险分担原则的框架下，分层分类研究确定。在研究风险分担的时候，应该充分考虑哪一方具有较强的风险抵御能力，不可盲目地由政府承担一切风险。还要根据法律、法规、合同等进行风险识别，在制定风险分担机制时，要尽可能地确定风险承担实体的具体比例。对于政府，要区分各级财政的责任，特别是要尽量减轻基层组织的财政负担；对于私人资本，要澄清合同中风险分担的标准和机制，明确责任同时也消除顾虑，给予他们合理合法的保护。

三、保障社会投资利益

（一）建立利益保障机制

政府应该调整基于PPP模式养老项目的价格，并且动态增加或减少成本，使该制度更加科学，以平衡私人资本与政府之间的利益分配。对于老年服务站等收入不稳定的合作项目，应制定专项文件界定效益范围和利润分配原则，并采用定量分析确定回报范围，确保投资回报。应尽快制定养老金项目的收入原则、价格调整实施方案以及补贴和利益分配方案，促进政府、投资者和老年顾客利益的平衡化。

（二）加强地方政府的信用建设

目前在一些PPP项目中，存在一些政府违约的苗头，为了防止基于PPP模式养老项目出现同样的问题，必须加强政府信用建设。政府在公私合作中一般都处于主导地位，更应该加强自身的规范行为，以提高政府信誉。一是要加强顶层设计，监管文件中明确了政府信用建设的标准和要求，建立政府信用体系，加强政府的信用意识，为建设可信赖的政府创造了良好的环境。二是要形成奖惩机制，对于根据合同公平执行的政府各级单位，应当实施物质激励，对于因政治懒惰或不作为导致政府违约的，其责任单位和责任人应该受到严厉惩罚。运用公平公正的奖惩机制，尽可能限制政府行为的随意性，维护项目投资者的权益。三是要搞好政务公开，公开项目运作计划、流程、建设和收费标准，建立政府与社会投资者之间的谈判机制，加强对政府的监督，并根据合同促进政府履行职责。

（三）实现多元化融资模式

融资方式的多样化是PPP模式运作的客观要求。目前，一些银行和金融机构的信贷政策正在收紧，在没有政府财政支持的情况下，私人投资者很难筹集到资金。首先，政府必须为养老服务行业出台融资政策，协调金融机构投资养老服务行业，并为贷款额度，还款期和利息等提供支持。对于评估风险较低的PPP养老金项目，政府应积极帮助其融资。其次，政府应该为养老服务行业实施减税和其它一些政策支持。养老服务业需要大量资金且利润回收期长，政府应在税收和利息方面给予一定的折扣，加快社会投资者的资金流动，并以政府文件的形式发布优惠政策。再次，要进一步完善融资机制，比如可以采用发行政府债券和购买股权的形式，扩大融资渠道，规范融资程序，并从政策中支持多元化的融资模式，以解决资金融资困难，保障机制不完善，风险高的问题。

四、规范项目管理监督制度

（一）完善相关法规制度

有效的法律制度是降低PPP项目运营风险，提高运营效率的重要保障。一般而言，PPP模式的法律制度属于民法领域，但是政府特许经营的PPP模式是政府批准后具有较强行政属性的政府行政项目，属于行政法的范围。但是，目前PPP项目的相关法规建设还不完善，国家层面的指导性规定也不多。对政府的各种规定没有统一的理解，有些规定仍然存在冲突，在老年项目使用PPP模型的过程中，没有起到应有的效果。为了确保PPP养老金项目各方的权利，迫切需要改进和统一相关法律制度的相关配套规定。有关政府部门应该整理所有关于PPP养老金项目的监管文件，确定哪些可以组合，哪些需要修改和重新加工。PPP模式的养老金项目合同由公私合作伙伴共同签署，政府和私营运营商在项目运作过程中的权利和义务必须在法律体系中明确界定，尤其是合同当事人的利益分配。

（二）项目产权结构管理

PPP养老金行业项目产权结构中的权利分配是指项目实施过程中所有权、经营权、使用权和收益权之间的关系。PPP项目以不同方式实施决定了项目的所有权的归属不同。一是公建民营的PPP合作项目，在这类项目中，政府应享有设施的所有权，社会投资者承担经营、维护、管理等义务，并享有经营、管理权。对于合同项目，如承包和租赁，项目运营的收益归属于运营商。对于托管方式下的合作项目，项目经营收入归委托方所有。合同期满后，经营者应将项目的管理权转让给项目业主。二是合资建设PPP项目，主要由各方出资设立专门公司，负责老年服务设施的建设和运营，属于典型的BOT项目。为确保项目实施的公益性，其设施所有权仍属于政府，但设施的经营管理权给予项目公司，或项目公司委托给其他专业运营商。在特许经营期间，项目公司有权从该设施获得收入。在特许经营期满后，项目公司仍需将设施管理转移到公共部门。三是民办公助类PPP项目，由于建设此类项目的资金主要由私人资本投资，项目的所有权应归功于建设项目的私营机构。收益是所有PPP项目的主要推动力，私人资本更关注经济利益，而政府更关注社会利益。养老服务领域的PPP项目应根据项目实施的具体情况选择合理的收益模型。一般来说，大多数养老人都是私人支付的，但由于中国老年人的消费观念和消费能力有限，很难给私人投资者足够的回报，因此，在养老服务领域，往往需要采用混合收益模式，主要包括政府支付模式、用户支付模式和缺口补贴模式。

（三）项目合同管理

PPP模式的养老金项目一般建设时间较长，运营过程中存在很多不确定性。政府与经营者之间的合同关系不是很稳定，很容易出现签订合同执行不下去，甚至违约的情况。因此，有必要加强PPP养老项目合同的全过程管理，在相互承认的基础上签订合同，通过合同明确双方的权利和义务，实现合同关系。在合同管理中，主要是要明确公私双方的盈利模式和收费机制；明确项目实施效果评估方法，奖惩措施；明确项目调整机制，如价格调整，时限调整等；明确谈判机制，发生纠纷时，协商处理纠纷；并澄清合同的变更，转让，终止等。此外，有必要加强对合同履行的监督，特别是政府方面的监督，主动承担监督责任，建立健全监督机制，发挥互联网等新的媒体作用，使公众可以参与监督，确保PPP养老项目合同履行过程减少纠纷，顺利实施，提高项目运作水平，保护合同各方利益，取得良好的社会福利效果。

五、建设专业运营服务队伍

（一）建立专业的PPP模式咨询机构

基于PPP模式的养老服务产业发展尚处于起步阶段，该领域的经验较少。很有必要加强咨询，弥补其理论和实践的不足。然而，在咨询服务业的繁荣背后，行业垄断，服务质量下降，天价等问题已经非常严重，直接影响了PPP项目的实施。为了真正实现发展的蓝天，PPP模式必须首先从咨询公司的积极发展开始。科学和专业的PPP咨询公司是其发展的基石，可以为未来PPP的发展提供强大的技术支持和数据支持。如何在范围内培养起一批在不同行业、不同专业具有独特优势的专业咨询机构，不断丰富和更新相应的数据库，提供更科学、合理、专业、准确的数据配置，并启用不同的咨询公司发挥各自产业优势和专业素质，真正体现在PPP模式合作共赢的精神，为政府提供咨询，提供优质的服务和项目管理的技术支持，是PPP的长期发展的核心。

（二）加强养老机构经营者的管理和教育

加强对养老机构的管理教育，有利于提高养老机构的服务质量，促进养老机构的规范化和专业化。一是定期和不定期检查用PPP模式建立的养老机构的各项工作，并纳入目标评估责任制，通过评估绩效确定财政补贴，并适当地拉开一定的差距，以实现改善服务水平和服务质量的效果，确保了老年机构管理的规范化。食品、医疗、卫生、消防、住房建设等部门要加强对养老服务机构的监督管理，确保组织的设施，服务和运营符合标准。同时，养老服务机构必须建立民主管理队伍，使金融账户日结月清，定期公开明细公布，特别是政府补贴款的流动和使用资金。二是推进老年护理服务的标准化和程序化建设。建立并引用所有管理和服务标准，如护理技术操作程序，护理医疗质量指标和具体管理目标；确定并澄清管理和服务程序，例如入院程序，护理服务和医疗服务程序；开发和建立工作流程，例如内部诊断工作流程，特殊护理工作流程等，以促进每个管理服务的程序化，流程记录归档，程序规范的实施。三是加强老年护理服务的内部发展势头。通过自我管理，自助服务，自我教育和签署行业惯例，建立区域行业协会，营造社会养老服务的良好氛围；加强团队建设，通过引进、培训、交流等多种形式全面实施资格考试和持证上岗，提高管理水平和专业服务能力；完善内部管理制度，加强对员工的评价，规范就业，完善财务管理和沟通机制，通过组织层面进行评估和声誉认可。

（三）做好养老服务人员的培训和考核

随着石柱人口老龄化进入快速发展期，对养老服务人才的需求也变得迫切。政府需要确保养老服务工作人员接受过正规的专业岗前技能培训，并严格控制确保只有持服务培训证书的人员才能进入机构、社区和家庭的服务环节，为高水平养老服务奠定基础。石柱可依靠职业教育中心开设家政服务、护理、健康管理等专业，视情开设老年保健，老年服务等专业方向，其中老年护理专业毕业生可在社区卫生服务中心、医疗卫生机构以及各类养老机构从事健康管理、教育，老年护理、康复等工作，用专业人才充实养老服务行业的空缺。