城乡建设用地增减挂钩工作经验初探

城乡建设用地增减挂钩工作经验初探

吴乃永

山东省莱芜市国土资源局农高区分局

为缓解建设用地供需矛盾，合理规划农村居民点用地，莱芜市钢城区通过开展城乡建设用地增减挂钩工作，积极服务县域经济社会发展及新农村建设。2009年以来，钢城共申报立项增减挂钩项目区16个，涉及56个村庄，拆旧总规模433.80h㎡,全部实施完成后节余指标329.47h㎡。截至目前，已完成15个项目区，共复垦耕地面积393.34h㎡，验收节余指标323.40h㎡

一、城乡建设用地增减挂钩政策实施的工作成效

城乡建设用地增减挂钩政策不仅为社会经济发展、城市建设腾出了用地空间，也为农村农业发展带来了新变化、新气象，一定程度上讲，是一场触及农村生产生活方式的深层次变革。

改善了农村居住环境。利用增减挂钩政策，拆了旧村建新社区，普遍配套了路、水、电、垃圾污水处理等基础设施，托儿所、卫生室、便民超市等公共服务设施也在逐步完善中，农村居住环境发生了质的变化。

促进了群众思想解放。推进增减挂钩的过程也是推进思想解放的过程，通过耐心细致的做群众工作，群众对党的政策有了更加深入的了解，思想意识明显进步，发展愿望更加迫切，一部分农民逐步从土地中解放出来，转移到二、三产业，促进了农村经济的蓬勃发展。环境的变化也促进了农民素质的提升。住进新社区以后，群众的环保意识显著增强，随地吐痰、乱扔杂物等现象明显减少，家畜养殖都是集中喂养。

增加了村集体经济收入。增减挂钩政策的实施，整合了土地资源，提高了土地的利用效率，为村集体经济发展壮大带来了新机遇。通过实施增减挂钩项目，增加了村集体的耕地资源，通过发展大棚种植等高效生态农业，实现多渠道增加村集体收入，壮大集体经济，彻底改变集体收入缺乏来源的问题。村集体有了收入后，既能保障新社区高效运转，又可以让群众等到更多实惠。

推动了干群关系转变。在推进增减挂钩项目过程中，区里的包扶干部、乡镇分管干部、村两委干部，经常面对面地与群众沟通交流，与群众建立起了深厚的感情，对群众所思、所想、所盼更加清楚，做群众工作的能力大大提升。同时，广大群众看到各级干部都在为自己的事出力流汗，设身处地为群众着想，感到增减挂钩确实是实事、好事，对干部的工作更加理解和支持。

从现实情况看，多数群众对增减挂钩工作是认可和支持的，已经享受到这项政策的群众，已经从受益者变为政策的宣传者和推动者。村看村，户看户，周边村庄的群众看到增减挂钩带来的好处后，思想也发生了很大变化，纷纷提出要加入项目实施范围。

二、城乡建设用地增减挂钩政策实施中存在的问题

通过上下共同努力，钢城区增减挂钩工作推进顺利，有效缓解了建设用地压力，取得了阶段性的成效。但在实施过程中也存在一些问题，主要表现在以下几方面：

1、项目选址制约，安置区选点难。部分具备实施土地增减挂钩项目的村庄，在土地利用总体规划修编时，未预留安置区，造成安置区选址不符合土地利用总体规划，造成原址安置难。钢城区属山丘地区，居民点分散，居民点图斑多，部分图斑未纳入土地利用总体规划拆旧区，造成整村项目无法申报，对申报立项造成影响。

2、拆迁难度不断加大。拆旧区选择按照“拆迁量少、搬迁成本低、复垦整理容易、增加耕地面积多”的原则进行，随着工作的不断深入，这种地块越来越少，拆旧空间越来越小，拆迁任务越来越重，投入成本越来越高，随着项目的深入开展，新立项项目村的房屋质量越来越好，实施难度越来越大。

3、筹资渠道单一，政府投入有限。增减挂钩项目实施的主体为项目所在乡镇人民政府、村集体，主要筹资渠道为区政府补助资金，部分为搬迁农民差额建房资金，而且因为新建房屋基础造价和户型差别，每个拆迁户的建房差额款参差不齐，经济基础不同，从而造成了资金筹集不及时，影响项目的实施。

三、解决城乡建设用地增减挂钩政策实施中问题的策略

增减挂钩工作虽然涉及面广、推进难度大，但其中亦有规律可循，只要把握关键环节，充分尊重群众意愿，一切按客观规律办事，工作就会卓有成效。

科学规划是前提。增减挂钩是一项系统工程，必须把规划放在首要位置。个别项目推进难、甚至推不动，关键一点是规划制定不够科学、不够合理。规划标准过高或过低都不可取，只有因势利导、因地制宜、，尊重群众意愿，把规划与山川地形、产业发展、群众生产生活习惯紧密结合起来，才能做出现实可行的规划。

群众工作是基础。增减挂钩的实施主体是群众，只有让群众充分理解、支持和参与，才能真正把“好事办好”。凡是工作推进快的项目区，群众工作都比较扎实，凡是工作推进阻力大或出现反复的，至少在群众工作上出了问题。群众工作不到位，不仅会影响工程进度，而且会造成大量遗留问题，甚至影响社会稳定。多数群众对这项工作是支持的，个别“钉子户”都有不同的困难和情况，群众最讲实惠，群众最讲感情，群众也最明白事理。只要凡事把群众利益放在前头，想群众之所想，急群众之所急，把群众的顾虑打消了，把技术性的问题解决了，不搞一刀切、不搞简单化，群众的工作就不难做。

资金保障是关键。搞工程、搞建设资金必须跟得上、有保障。目前，增减挂钩资金主要来源于区财政资金，群众筹资、施工方垫资能力都比较差。由于区级财政不是很发达，这就造成工程资金很难保证及时到位。这种情况下，有实力的镇（街道办事处）可以拿出一部分钱来支持工程建设，但大部分乡镇没有能力垫资。由于省市在做工程预算时，没有考虑到像建筑垃圾清理、社区围墙建设、楼房取暖等配套资金，同时由于建筑成本的动态变化，致使资金缺口成了常态。因此，必须本着合作共赢的理念，找准利益结合点，创新融资渠道，改进拨付方式，充分调动群众、施工方等筹资垫资的积极性，有效保障资金供给，确保工程顺利进行。

乡镇重视是根本。对增减挂钩工作，承担任务的各镇（街道办事处）普遍重视，主要领导亲自研究、亲自部署、亲自督导，派出最精干的力量靠在项目施工现场。同时，立足实际，积极创新工作方法，采取班子成员包村、工作人员包户、村干部带头入户、与考核奖惩挂钩、以奖代补等措施，极大地促进了工作开展。由于项目区分布在各个镇（街道办事处），乡镇干部对村情民情比较熟悉，对村“两委”干部具有较强的约束力，因此乡镇对增减挂钩的重视程度、工作力度，就影响和决定着工程的进度。今后，在继续实行区班子领导、区直部门包项目的同时，要不断完善考核奖惩机制，进一步把压力和动力传递到乡镇、传递到村，调动各方面积极性，进一步形成工作合力，推动增减挂钩工作持续健康开展。

实施城乡建设用地增减挂钩，能够从根本上改善农村群众的生产生活条件，能够让更多的社会资源聚集到农村，让城市文明辐射到农村，是加快推进城乡一体化进程的重要切入点。做好增减挂钩工作，既可以促进农村发展，又为经济社会可持续发展提供资源支撑。

钢城区结合工作实际，不断总结工作经验，创新工作思路，促进做好增减挂钩工作的实施机制，具有典型示范作用，可为其他地区更好开展此项工作提供有益借鉴。