边疆民族地区环境风险法律规制研究

边疆民族地区环境风险法律规制研究

孙有略

（广西民族大学法学院，广西南宁530006）

基金项目：广西研究生教育创新计划项目（YCSW2019129）

摘要：环境风险具有复杂性与不确定性，风险社会理论要求国家必须对环境风险予以回应。环境国家的生成也为边疆民族地区环境风险规制提供基础，但是环境风险规制的系统性与法律调控的有限性之间的张力、环境行政的僵化、边疆民族性的融合与环境司法的不足也加剧了规制的难度。为此，需要塑造环境利益共同体理念、实现行政规制向合作治理模式的转变、创新环境纠纷司法解决机制。

关键词：民族地区；环境风险；法律规制；法治化

环境风险具有复杂性与不确定性，而不确定性又是环境风险的核心。风险一词本身就代表着一种不确定性，也是作为预测和控制人类活动未来的结果。^[1]人类对环境风险的认知来源于科学技术的发展，实际上科技的发展又加剧了风险控制的不确定性。此外，环境风险还具有系统性，即所谓的复杂性。无论是从环境风险的发生机理来看，还是从环境后果的不可逆与潜在性来看，抑或是从其影响范围的广度来看，都加剧了环境风险规制的难度。因此，在风险社会，需要国家制度予以回应，即通过安全机制对环境风险进行充分的认识和回应，这也是环境法在实现环境规制过程中功能的拓展。^[2]

一、边疆民族地区环境风险规制的缘起与流变：环境国家的生成

自工业革命以来，国家任务已经逐步扩大，并且也慢慢走向精细化，不再局限于对传统社会秩序的维护，个人生存照顾、社会发展以及环境保护等都已经逐渐纳入国家任务范围。在风险社会下，国家任务的扩张已经成一种趋势，从工业时代至今，国家形态经历了“警察国家”到“自由法治国家”再到“社会法治国家”的多元国家形态变迁过程，而与此同时法律也经历着积极介入社会秩序到消极介入到再次介入的转型。在“警察国家”中，专门赋予警察极大的行政权力控制到大部分经济生活以及私人领域，这不仅是为了维持社会治安秩序的需要，也在为人民提供一种外在幸福的“警察福利”；^[3]在“自由法治国家”，则需要国家扮演消极的“守夜人”角色，削弱全能的警察国家色彩，确保所有人得到最自由充分的发展；在“社会法治国家”则需要突破传统自由主义国家消极无为的束缚，积极介入社会秩序，为人民生存提供各种必要的条件，由此，国家任务的扩张与缩减也淋漓尽致地体现出国家形态的演进。

但是国家任务不等同于国家义务，国家任务主要是用于论证国家制度存在的正当性基础，即国家所应该担负的职能，与宪法文本上所谈论的国家义务有着本质的区别。^[4]环境保护成为一项国家任务，本质上源于生态环境安全已经威胁人类的生存与发展，但是目前基于个人责任的有限以及法律原理上的疲于应对，需要国家采取规制措施对环境问题进行积极控制，即环境风险的法律规制。而基于公共信托理论与社会公共利益理论，也可以为环境保护的国家任务提供正当性基础。即国家对环境资源管制的权力必须受到公众所有权的制约，以确保作为公共资源物品的环境资源得到有效保护。同时，国家作为社会公共利益的代表，国家的任何任务与行动都应该从公共利益的角度获得正当性支持。^[5]

具体回到边疆民族地区而言，在传统的“命令-控制”式行政规制下，通过重建受到干扰的秩序来应对环境危险，即对现有的环境危害进行治理，依然存在着严重的滞后性，无法应对环境风险。虽然传统的规制手段也遵循着科学的决定论假设，但是基于环境风险的系统性与不确定性，抽象的环境危险实际上已经对现有的国家规制手段提出了挑战。因此，需要对国家环境规制的手段进行重新解构，基于此也就形成了环境国家的理念。环境保护作为国家一项基本任务，意味着国家不仅需要对现有的环境危险进行有效治理，更应该对可能发生的环境风险进行有效规制，从危险控制到风险规制，环境国家的内涵也因此得到不断的扩展。环境国家在本质上是法治国家，并且还蕴含着预防原则的内在要义，这与当下的环境风险规制理念不谋而合。纵观我国环境保护政策和法律制度的变迁亦可以发现，环境保护应该成为国家所承担的一项核心任务，这不仅是宪法上环境国原则的确立，也是环境保护在法律系统中实质性实施的要求。

二、边疆民族地区环境风险法律规制的困境：多要素的融合

首先，环境风险规制的系统性与法律调控的有限性之间存在着张力。法律作为社会调节器，在环境风险规制过程中起着不可替代的作用，但是环境风险涉及的人类生活的方方面面，其领域更广、技术难度更加复杂，需要我们以一种系统性思维来看待，尤其是人类与环境之间所表现出的相互的共生关系。而环境风险的系统性也为环境法治的发展增加了动力，因为在复杂系统的框架中，不可避免会遭到进化力量的冲击，所以它需要以自身的机制变化，进行变异和选择。^[6]但是，由于环境规制客体在认知上存在着一定的复杂性，仅凭借直观感受所作出的判断很有可能会被误导，在一些连锁效应的场合下，即便是相同的客观信息最后也有可能会产生不同的倾向，因此，在这种情形下就有可能会对立法所选择的规制产生直接的影响。

除此之外，风险规制所依赖的依据也有复杂性，即便是科学研究已经提供较为充足的依据，但是受到各种价值判断的影响，在实际中所表现出来的结果就不一定会与此前的结论相一致，因为此时已经从一个科学上的事实问题演变成了整个社会的价值判断问题，而由此也凸显了环境风险规制的复杂性、系统性。最终回到环境风险规制的上决策时，法律调控的有限性也就与环境风险规制的系统性之间产生了张力。在多元主体的决策中，各自代表着不同的利益诉求，对风险的认知又存在着不同程度的偏差，最终所作出的决策并非是完全针对环境风险规制，可能也只是一个多方妥协的结果，由此也就造成法律在环境风险上调控的有限性。

其次，环境行政的僵化对环境风险规制效果大打折扣。要解决市场失灵而发展起来的环境法问题，需要国家行政权力介入。实际上，公家行政权力的介入也是控制环境风险、保护环境的最直接手段。国家在履行环境保护职责的时候，也已经从最初的事后救济向事前预防转变，表现出的特征就是环境行政风险规制活动。行政机关的规制活动至少需要满足价值的合理性与工具的合理性才符合现代行政法治的要求，即规制目标的设定需要满足大多数民众的需求，通过这种来自公众的偏好赋予其正当性；规制的手段或者措施也需要进行精确的计算，使其能够最大地发挥功效。而满足这两项要求则需要科学能够为决策者理解政策问题与不同的选择后果，这也体现了科学证据的重要性。^[7]

当然，对科学证据的解读还需要专家的理性，但实际上专家的理性也有可能会被质疑。一方面，在风险社会中，政治议题理应需要全体成员的参与，尤其是那些权益受到侵害的成员，通过利益相关者参与决策以制约专家理性的不足，因为专家在这当中也有可能会因为过度关注科技而忽视其带来的负面影响，这种负面影响又确确实实会存在；另一方面，专家之间也会也会涉及到价值判断问题，而不同的专家基于不同的立场，所提供的决策依据也有产生差别，这也就造成所谓的“专家打架”现象。从这两方面来看，公众对专家理性的质疑是完全可以接受的。此外，由于地方财政的不足，又必须承担大量的公共给付，多数政府对环境事务的管制难免会疲于应对，在此情形之下的做法无非是开源与节流。^[8]节流则意味着甩包袱，像环境保护这种只有支出没有收入的公共事务被抛开亦在情理之中。开源即需要增加收入，而现行体制下地方又无法设置新的税种，扩大收费、拓宽税源也就成为一种选择，为实现经济增长需要招商引资，而政府为了GDP也往往以放松环境管制为代价，在经济增长与环境保护之间孰轻孰重的判断很轻易就可以做出，由此也就造成环境行政的俘获。基于以上种种原因，环境行政的僵化对环境风险规制的效果自然也就大打折扣。

最后，边疆民族性的融合与环境司法的不足也加剧了规制的难度。一方面，民族性与边疆性的融合增加了环境问题解决的难度。民族地区特殊的地理状况和现实状况使得环境保护问题变得更加复杂，比如西南民族地区的喀斯特地貌，水土保持工作处理不当就容易引发土地石漠化。虽热西南民族地区森林覆盖率高，但是林木资源破坏现象较为严重，盗伐林木、滥伐林木犯罪呈高发状态。而民族地区又多为贫困地区，环境首先应该是其生存与发展的资源，环境保护实际上离抽象的“我们共同的未来”相去甚远。^[9]此外，广西、云南除了是民族地区除了是也是边疆省份，环境问题的治理还可能会涉及到国际问题。边境地区历来都是敏感地带，尤其需要两国之间需要秉承共生共荣的原则进行环境问题的合作治理，但根据笔者调研发现，中越两国在边境的环境治理理念上存在较大差别，两国在部分边境环境治理议题上一直未能达成一致。由此，也为环境风险的规制增加了难度。

另一方面，环境司法的保护功能不足。在环境风险规制上，主要是通过规制机制机构通过命令与控制手段对环境公共利益进行保护，规制机构也有可能会因为主客观原因出现规制过度与规制不足的问题，从而引发利益冲突，在此情形下就特别需要环境司法作为解决冲突最后的场域。环境司法具有解决环境纠纷、保障公众环境权益、规范环境行政运作与影响环境公共政策形成等功能，^[10]环境纠纷中利益的复合也需要环境功能得到最大程度的发挥。但是目前的环境司法仍然面临着诸多困境，比如属地管辖难以突破地方保护的重围，无论是环境执法还是环境司法管辖均以行政区划作为地域基础，公权力配置与生态系统相割裂的状态自然无法为环境问题的解决提供有力的支持。此外，程序规则的缺失也使得环保法庭独木难支，虽然专门的审判机构数量逐年上升，但是也远远未能达到环境问题交互性所要求的实质性整合，更多的只是环境案件的“混合”。因此，实现环境司法专门化专业化发展同样是环境风险规制中不可或缺的一环。

三、边疆民族地区环境风险规制的制度实现：法治化的要义

首先，需要塑造环境利益共同体理念。习近平总书记在十九大报告中提出“人与自然是生命共同体”以及此前关于“人类命运共同体”的重要论述，均要求实现绿色发展，同时也为生态要素一体化治理、区域环境一体化治理指明了方向，而这种理念对于推进边疆民族地区环境风险规制的法治化具有重要意义。在此之下的环境共同体塑造实际上也是对工业文明发展模式的反思，对边疆民族地区环境治理议题的深层次回应。这一理念能够有效破除来自环境治理的“纳什均衡”困境，

^[11]通过对话、协商的方式实现不同地区、不同国家之间的环境利益矛盾化解，最终达到包容性增长、经济与社会协调性发展、人与自然和谐共生之目的。

其次，环境行政规制需要向合作治理模式。环境风险的形成于诸多变量因素的系统性综合作用，并承载着符合价值理念，为此需要在民主的框架内以合作方式激活各方面共同应对。^[12]环境风险规制与其他规制一样，也是一个政治过程，因此，需要在民主的框架下进行。实际上，任何单一个体的力量已经无法独立应对环境风险可能引发的后果，而激活各方力量实现多元化治理也已经成为一条可行路径。在传统行政管理体制下，公民很难以独立的利益主体身份参与到环境行政过程并与行政主体进行理性交涉，而这种独立主体遭到抑制也间接打击了环境行政的可接受程度。因此，环境风险规制需要行政法治逻辑从单向度行政、公众对国家主张的被动服从现状，转向包含多元利益主体并使其拥有更多的知情权、参与权、表达权和监督权的合作治理模式。为此，需要重构权责清晰、权威、专业的环境风险规制主体制度，在具体的制度设计上通过遵循“虚”与“实”相结合的原则来实现，即既要充分环境考虑环境风险发生的概率又要克服临时性行政机构的弊端。同时，还应该完善协商参与的风险评估机制、理性与民主的风险管理机制。

最后，需要创新环境纠纷司法解决机制。环境司法的发展既需要回应生态理性，也需要回应转型中国的社会现实，同时还需要对法律本身的规范框架予以足够的尊重。组建专门的审判机构是实现环境司法专门化专业化发展的基础，可以考虑在中级人民法院设立专门的审判机构，这样既可以强化各级法院在环境司法上的作用，也可以应因环境问题的扩散性与交互性对审判组织提出的整合要求。同时，还应该实现审判程序的特别化，比如在环境侵权问题上，鉴于其具有一定的间接性，因果关系的追踪，以及侵害程度、内容的确定均具有较大困难，^[13]因此，在审理程序上还需要做出特别安排。为此，需要高度重视程序正义的独立价值，建立司法能动程序，强化法官的能动作用，主要是通过法官专业性建设推进。在内部减少法官考核压力，通过持续培训强化其审判能力，在外部完善专家证人和鉴定评估制度，实现审判效益的提升。同时，在程序设计上还需要向弱者倾斜，比如举证责任倒置、因果关系推定、法律援助和诉讼费用支持等。

参考文献

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