电网工程依法合规建设法律风险及对策研究

电网工程依法合规建设法律风险及对策研究

龚雪1余丹2

(1四川蜀能电力有限公司四川省成都市610051;2四川省电力公司四川省成都市611731)

[摘要]：在分析电网工程建设程序及其法律风险特点的基础上，将电网工程建设的基本程序与风险管理的过程相结合，从电网规划、项目前期、环境影响评价、项目用地、勘察设计、建设施工等阶段，对电网工程项目各阶段面临的主要法律风险及其应对措施进行了阐述与分析，对于电网工程依法合规建设具有重要的指导意义。

[关键词]：电网工程；依法合规；法律风险；防范

引言

电网工程建设的众多环节决定了电网建设的法律关系多而复杂，主要包括电网规划法律关系、项目前期法律关系、勘察设计法律关系、施工法律关系、竣工验收法律关系等，同时还涉及监理、环保、水土保持等事项。而且，每一法律关系参与的主体众多，包括了政府、电力企业、勘察设计单位、监理单位、评估单位、拆迁公司等，众多主体之间签订的合同数量大且复杂，若一个环节出错，则会对电网建设甚至电力企业造成重大影响。因此，防控电网建设的法律风险十分必要。

一、电网工程建设的基本程序

电网工程建设的基本程序主要包括项目规划及其项目前期工作、工程项目建设勘察设计、建设施工、建设工程监理、工程竣工验收等。

二、电网工程建设法律风险的特点

（一）客观性

风险是损失发生的不确定性，最根本特征为客观性即不以人的意志为转移并超越主观意思而存在。因此，在电网工程建设中，在项目规划阶段、项目前期建设、勘察设计阶段、施工阶段和工程监理阶段中，法律风险无处不在。正因为法律风险的客观性，管理者们一直希望认识和控制法律风险，但是这也仅能在一定程度内改变法律风险存在和发生的条件，只能降低发生频率，减少损失程度，但却不能完全将风险消除。

（二）可预测性

风险具有不确定性，通过分析大量风险事件的发生，能够得出一定的统计规律，并在此基础上运用概率、数理统计等工具分析法律风险发生概率及其造成的损失程度，从而预测和衡量电网工程建设中的法律风险。

（三）双重性

对待电网工程建设面临的法律风险，应该持客观态度。法律风险无论对于电网工程建设，还是对于电网企业而言，都是一种威胁。但是，可以将法律风险视为一种机会，可采取有效措施降低法律风险的破坏程度，能够有效避免其所衍生的对项目甚至企业更大的、毁灭性的风险。因此，实施电网建设项目法律风险管理能够使电网企业保持风险意识，以回避、减轻和转移风险，促进电网的顺利建设。

三、电网工程建设法律风险分析

（一）电网规划

1、电网规划法律风险概述

从宏观角度讲，电网规划是国民经济发展规划的核心，它制约也支持着整个经济发展。电网规划是能源规划中的重要组成部分，对国民经济的重要性不言而喻。从微观角度考量，电网规划在引导电网建设、确定工程项目合法性方面企业重要的基础性作用。在电网规划阶段，电网企业与其他企业、公民的矛盾一般不会出现，但在电网建设过程中的很多矛盾积累到一定程度后，不少单位或个人常以电网建设项目不符合规划为由提起诉讼或行政复议，经常造成电网建设的周期变长、成本增加。为此，电网规划的合法性和科学性对于电网工程建设的顺利推进乃至国民经济的可持续发展都具有重要意义。

2、电网规划程序的风险

为加强规划管理，国家发展和改革委员会针对国家级专项规划的管理颁布了《国家级专项规划管理暂行办法》，规定了国家级专项规划的编制和管理程序。根据该办法的规定，国家级电网规划应当进行立项、起草、衔接和论证、报批、备案和公布五个阶段。一般来讲，电网规划应经过编制、评审、批准及公布等程序。缺少任何一个环节，电网规划的有效性均存在法律瑕疵，使得工程项目规划的合法性面临风险。

（二）项目前期

项目前期阶段主要存在未核先建的法律风险。导致电网工程“未核先建”的原因较多。其中最根本的原因在于我国经济高速发展带来的工期紧张与项目核准涉及面广、程序复杂。如果建设单位在未取得项目核准的情况下开工建设，不仅违反了国家法规和政策的规定，而且增加工程建设和后续证照办理的难度，甚至对工程产生颠覆性影响。

（三）项目用地

（1）变电站站址用地中的法律风险。根据《土地管理法》和《建设项目用地预审管理办法》，要具体实施变电站工程项目时，就要层层报批甚至要举行听证会来进行建设用地转换，将导致变电站建设经历漫长的规划调整审批周期。若不办理建设用地转换手续，变电站建设用地在法律上就面临“无据可依”风险。同时随着《物权法》的实施，针对电网项目先开工再补办相关手续现象，土地权利人不仅可能以电网企业侵犯权利人地役权而将其告上法庭，给企业正常合法经营带来风险。而且，随时可以用影响开发租赁、居民收入等原因阻挠施工。

（2）杆塔建设用地中的法律风险。按照“一次补偿、永久用地”的原则解决杆塔建设用地，虽然取得了土地权利人的同意并给予了补偿，但如果把补偿看作是有偿设定地役权，实际操作却并不完全符合《物权法》关于设定地役权的要求。因此，在未依法取得杆塔建设用地使用权，又未与相关权利人签订土地租赁合同或地役权协议的情况下，永久性地使用他人土地进行杆塔建设，是存在法律风险的。

（3）电力设施保护区用地中与地表权利人关系处理方式的法律风险。电网企业在电力设施保护区内对地表权利人限制的传统做法，主要是依据有关电力法规，无须征得相关权利人同意，也无需补偿。但这种权利限制尚缺乏《民法通则》和《物权法》的有效支持。

（四）建设施工

1、工程前期的法律风险

（1）在规划区内，新建变电站应当办理建设用地规划许可证，如果不办理建设用地规划许可证，将面临无法办理用地和开工手续的风险，而且规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件。占用土地的，应当及时退回，给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。

2、施工阶段的法律风险

（1）因违规发包的被行政处罚的法律风险，也就是电网工程项目业主作为工程建设单位，如果将建设工程发包给不具有相应资质等级的施工单位、建设工程肢解发包的、不经招标选择施工单位、设备材料供应商的，可以处罚款，甚至可以暂停项目执行。

（2）未经核准，擅自开工的法律风险及责任。未经核准擅自开工建设的工程项目，一经发现，相应的项目核准机关将停止其建设；同时还会存在征地、拆迁成本费用升高的风险。

3、施工合同的法律风险

（1）电网工程项目施工合同签订中的法律风险因素：一是忽视对施工单位资质审查。二是合同内容约定不明确，合同双方职责与权限约定不明确，工程造价、工期等约定不明确。三是供应材料设备方面约定不明。

（2）电网工程施工合同履行中的法律风险。价格变更、工期的顺延是电网工程建设施工合同在履行中较为常见的现象。项目业主对原设计进行变更，导致合同价格变动，如造成施工单位损失的，应由项目业主承担赔偿责任，并相应地顺延工期。

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