完善科学发展三农的制度和机制

完善科学发展三农的制度和机制

吴爱梅

吴爱梅（河南大学马克思主义学院，河南开封475001）

中图分类号：D616文献标识码：A文章编号：1033-2738（2012）06-0126-01

摘要：在党的十六届四中全会上，胡锦涛总结工业化国家发展的历程，提出了“两个趋向”的重要论断。在进入第二个趋向工业反哺农业背景条件下，首先分析了我国三农问题的历史成因及现状，在此基础上，对怎样找准解决科学发展三农问题的具体政策，健全科学发展的制度机制保障方面进行探讨。

关键词：三农问题；现状实质；权益保障；制度改革

一、科学发展三农的紧迫性和必要性

(一)科学发展三农所面临的背景条件。

科学发展三农是我国经济社会发展的必然要求，当现代化发展到一定阶段、一定程度时，则工业反哺农业、城市支援农村，以促进农村的发展进而促进现代化进程。当前，我国已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，已经具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力，结合我国的实际情况，借鉴国内外成功经验，从体制和制度上必须加快科学发展和完善三农的步伐。

(二)我国三农问题的历史成因及现状。

1.历史及政策原因造成农村资金的过度转移。

建国初，我国面临一些特殊的国际国内背景，优先发展重工业的赶超型工业化战略导致了工业化超前及农业发展滞后。工业化初期，国家对粮食需要的一半是通过农业税取得的；赶超型工业化战略，一方面使重工业超常规发展，使以工业产值比重为衡量标准的工业化水平超常规上升；另一方面使农业和农村发展的基础受到破坏，使广大农民难以积累起向城市和非农产业转移的起始资本。在工业基础薄弱且没有多少外援的情况下我们不得不采取赶超型工业化战略，必然要以剥夺国内农业和农村为代价，以农民相对贫困为代价，强行转移农业剩余，并阻止农民进城（即直接阻碍城市化），以维持城市居民的高福利、低工资，加速工业化原始积累。在优先发展工业的战略思想指导下，工业品和农产品的不等价交换，使农村资金向城市无偿转移；农民在各种金融机构中存贷款差额也反映了农村资金转移。

2.二元经济结构的制度障碍及历史惯性形成农村的不公平待遇。

(1)由于历史的原因，国家绝大部分资金投入到了城市，投入到了工业。农村仍然处于落后的状态，在各种福利待遇方面农村与城市有着天壤之别；譬如城市市政建设是由国家出资建设的，而农村的修桥、修路则需要农民集资、或者出一部分资金。

(2)城乡隔离分而治之的制度体系是制约“三农”难题化解的主要制度障碍。目前我国还处于体制改革和社会转型的过程中，有些不符合市场经济要求的规则仍然存在，体制的不健全必然造成分配的不公平，导致利益分配的差异。比如，受户籍制度和公共服务政策的限制，农民工在融入城市的过程中仍然面临诸多问题：劳动权益得不到充分保障、基本社会保障欠缺。覆盖农村的社会保障制度还不健全，对困难群体的保障力度不够，保障覆盖面窄、保障水平低。

(3)“马太效应”下的资源、要素单向流动。在工业化优先发展战略安排和城市偏向的共同作用下形成了显著的城乡差别。城乡差别形成后，“马太效应”开始发挥作用，资金、人才、资源在高利润市场环境吸引下，源源不断地由农村流向城市，形成良性循环；而基础较差的农村发展受到进一步削弱，形成恶性循环。

(4)农业生产成本连年上升。由于我国实行家庭联产承包责任制制度，随之出现了一家一户分散经营模式。这种模式制约了规模化、专业化生产，在一定程度上限制了先进农业科技成果和现代劳动手段的推广应用，导致土地生产率和农业劳动生产率降低，很多农产品生产费用居高不下，农业平均利润率连年下跌，造成了农民“增投不增收”、“增产不增收”，严重影响了农民收入的提高。

3.征地是目前对农民权益的最大威胁。我国已有4000多万失地农民，随着城市化和工业化的发展，农民失地问题还会越来越严重。按照现行法律，失地农民得到的补偿，只能维持７年左右的时间。许多农民没有特殊技能，投资意识也不强，拿了征地款后娶妻盖房，最终坐吃山空，成了“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无农民”。据统计，60%的失地农民生活处于十分困难的境地。因征地引起的农村群体性事件已占到全部农村群体性事件的65％以上。因此，保护失地农民利益问题以成为进一步推动经济社会稳定发展的关键。

二、科学发展首先要发展三农

1.发展三农亟需突破理念阶段，把各项利农政策、措施真正落到实处。

随着三化进程的加快，应认真思考根据经济发展过程中出现的新情况和新问题，明确科学发展三农问题的内涵，找准政策作用的对象和次序，适时调整解决发展三农问题的具体政策路径和完善各种配套措施，如物价特别是农用生产资料上涨带来的农民负担及收入之间的关系以及对发展三农的影响、迫切需要解决的问题等，切实保证三农在科学发展观引领下的科学、健康和可持续发展。

2.借鉴国外成功经验，调动各方面积极性反哺农业，以市场为导向，多渠道、多层次、多形式不断提高农民收入。

国外有专门保护农民利益的团体，比如澳大利亚小麦局是一个大型农民自发组织，相当于专业合作社。它的一个特点就是有二次分配机制，使得农民种粮抗风险能力增强。澳大利亚把小麦向国外出口，通过职能部门小麦局的运作，再把一定的利润返给了农户，帮助农民增加收入，在调动农民做农业生产的同时，不断提高农民的收入水平。

3.完善农村土地流转，加快农村富裕劳动力转移，大力发展劳务经济，带动农村经济发展和农民收入的增加。

按照“土地变资产、农民做股东”的思路，通过股份合作制改革的办法，实行土地入股，共同开发，按股分红，让农民“失地不失权”、“失地不失利”，使农民在土地改变使用方式以后，能够继续凭借产权获得土地经营收益。建议应将现行的土地征用改为征购，将支付征地的补偿安置费用改为按市场价格支付的购地费用。运用市场经济的杠杆来统筹并通过制定完整的法律、法规来维护失地农民的权益，不仅从农民生存更要从发展的角度保障失地农民的问题。

4.改革户籍制度，加快城镇化建设步伐。中国特色的城镇化是城乡协调发展，城乡居民共同富裕的城镇化。政府应坚持公平原则，使农民工在城市就业合法化，制度化。要打破城乡分割的户籍管理体制，允许和鼓励有条件的农民在城镇定居创业，实行与城市居民相同的待遇。改革和完善城市户籍管理，逐步用身份证制度代替现行的户籍管理制度。

5.注重农民的社会诉求。用协商民主的理念完善表达制度，不断拓宽和增强农民的话语权，使民主制度不断进步和逐步完善，是社会发展的成功之路；社会各界要树立保护农民工权益是全社会共同责任的意识，要摒弃歧视农民工的不良心态，要重视保护农民工的合法权益，要肯定农民工为社会所做出的贡献和所发挥的作用，努力形成全社会都来关心、重视、帮助、承认、尊重农民和农民工的氛围。营造农民权益保护的文化、道德和社会环境氛围。

6.统筹城乡社会事业。加快建立和健全农村社会保障制度，特别是对问题突出、矛盾尖锐、涉及人员多的失地农民问题，实施有重点的突破。尽快建立和解决占地补偿、安置遗留问题，进一步推动农村合作医疗和养老保险制度的建立与完善。着力研究农村教育、卫生等社会事业的体制改革，充分利用城市的资金、人才优势，建立城乡互补的教育、卫生体系，推动农村社会事业的发展，最大限度地缩小城乡之间社会事业发展方面的差距。

7.建立多元化的医疗保障制度。应坚持因地制宜的原则，建立多形式、多层次的医疗保障制度，并建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。一是为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。有效的办法是政府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。二是把商业保险作为一条重要的选择途径或补充模式，为失地农民投团体大病保险等。三是积极建立新型合作医疗保障制度。另外，还要建立最低生活保障制度。最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节，是公民的生存权得到保障的重要体现，也是宪法所规定的“物质帮助权”的必然要求。部分失地农民由于年龄偏大、缺乏劳动技能等原因暂时生活受到很大影响，我们必须确保这部分群众的最低生活要求得到及时保障，构建起和谐的社会环境。

8.加强就业培训，拓展就业空间。要根据本地农民的实际情况和企业、社会用工的要求，充分依托技校、职校、社会力量和部门培训机构，加强失地农民的就业培训，以推动失地农民由“体力型”逐步向“技能型”、“智能型”转变，增强他们的就业能力和自身素质，增强就业本领，以适应竞争日益激烈的就业市场，努力促进其上岗就业。要努力拓展就业空间，为失地农民创造一个良好的就业环境。第一，要消除就业歧视，让失地农民与城镇职工享受同样待遇；第二，要在税收贷款等政策上给予失地农民最大优惠，鼓励有一技之长者自主创业，同时要对积极安置失地农民就业的企业进行奖励和减免税收；第三，在土地出让时，由政府有关部门与用地单位签订协议，提供一定数量或一定比例的就业岗位，在同等条件下优先吸纳失地农民就业。

发展三农是社会和谐的基本条件。制度是社会公平正义的根本保证。构建社会主义和谐社会，必须加快对保障三农发展具有重大作用的制度建设，保障农民在经济、政治、文化、社会等方面的利益，引导他们依法行使、享受权利、履行义务。政府在制定民生政策时，必须先涉及社会的底层群体，并在制定各项政策时有所体现和必要的倾斜。把科学发展的政策导向化解为各级政府的具体职责和政策路径，用制度和机制来保障三农的科学发展。

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作者简介：吴爱梅1953-），女，河南开封市人，大学本科副教授。从事高校政治经济教学与研究工作。