发挥城市规划的调控功能，引导集约使用土地胡陈根

发挥城市规划的调控功能，引导集约使用土地胡陈根

胡陈根

唐山市规划建筑设计研究院合肥分院合肥市230000

我国地少人多，土地资源稀缺，人均占有少，耕地比重小，是我国的基本国情，同时随着城镇化的高速发展，城市人口的增长，城市建设用地总量增长，一方面是基本农田保护的硬指标，一方面是供需之间的巨大矛盾，就需要合理的利用规划的功能，引导集约使用土地。

一、土地集约化使用存在的主要问题

1、土地利用形式粗放

据统计，目前我国城镇低效用地占40%以上，处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5000平方公里，占全国城市建成区的11%。另一个数据是，我国城市化过程中，主要用来建开发区的工业用地平均占了城市用地的40%-50%，而发达国家仅为10%-15%。

2、片面追求城镇规模，土地开发层次低

在城镇总体规划编制阶段，片面追求发展规模，规模扩张几乎成为我国城镇发展的一个必然选择，这一选择最终导致耕地保护的难度增加。

3、开发区与城市发展序列脱节

自1995年建设部发布《开发区规划管理办法》以来，开发区如雨后春笋般出现在城市边缘区域，近年来，开发区因缺少产业支撑，很多开发区成为企业一场新的圈地运动，造成土地资源的浪费。

二、城市规划对土地的调控作用

1、发挥“多规合一”的规划引领作用

近年来，国家大力推广“多规合一”的规划编制工作，让各部门编制的各类规划相互衔接，打破各自为政的局面。未实施前，因各部门采用的地理信息、坐标系统不统一，导致规划的冲突时有发生，而“多规合一”本身也是一种对土地梳理和释放。以广州市多规合一为例，因为土地利用规划和城市总体规划的冲突，导致无法使用或使用成本过高的地块约29万个，面积达到935.8平方公里。广州通过“多规合一”盘活128.32平方公里土地资源。“多规合一”本身就是土地集约使用的一种技术手段。

“多规合一”主要包括城市总体规划、土地利用规划、国民经济发展规划、生态环境保护规划等。“多规合一”可确定城市的发展规模、增长边界、建设用地规模，划定生态、生活、生产空间，优化国土开发利用保护格局。健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制。在考虑其他空间开发利用之前，先行把与底线安全相关的空间划定下来进行管制，切实维护安全利益。如：优先划定生态保护红线，把具有重要生态功能、环境功能和重大资源、遗产价值的空间保护起来；优先划定耕地和基本农田保护红线，落实好支撑国家粮食安全的耕地保护任务。城乡规划与个规划的相互衔接，避免了城市规模盲目扩张，从而集约的使用土地资源。

2、用“存量”规划理念指导城市建设

当城市发展到一定的规模，“城市病”就会凸显，而用“增量”的发展思路导致“城市病”的加剧，城市发展到一定的阶段应该运用“存量”规划理念。所谓存量规划，就是规划不再倚重通过新增建设用地规模来实现对预期各项建设项目的用地安排，而是主要通过对现状建设用地范围内的闲置土地和利用不充分、不合理、产出低的土地，特别是对现有城市建设用地中的低效利用的、破产企业闲置的建设用地，以及破旧星散村落、废弃工矿等用地的二次利用来保障规划各类建设项目的落实。存量规划使我们来审视这长期以来对土地的过度消耗、低效利用粗放经营带来的种种，也是探索在资源极其有限的条件下如何处理好“发展”与“保护”关系的必然方式。通过探索和科学编制存量规划，才能更好的为地方经济发展提供保障，才能促进土地利用方式由粗放型用地向节约和集约用地转变,才能做到可持续发展。今年年，国家大力推进旧城改造、“城市双修”，就是用“存量”规划理念指导城市建设工作。

3、严格执行建设用地指标，促进土地资源的集约及合理利用

编制和审批城市规划，必须符合国家建设用地指标。从规划层面对建设用地指标进行控制，在城市总体规划、村庄和集镇规划编制过程中，严格按照国家确定的建设用地指标，合理的确定城乡建设和用地规模。

对新建、改建、扩建工程项目严格执行用地指标，城乡规划主管部门在审批建设项目用地申请时，根据国家规定的建设用地指标，对建设用地面积进行严格审查，对超过国家规定用地指标的，通过禁止发放建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的方式对用地指标进行管理。

4、加强城乡规划对城乡建设和土地利用的调控和指导

省级人民政府必须依据省域城镇体系规划，统筹安排本行政区域内各行业和各地区用地，充分考虑和利用现有基础设施，合理规划，避免低水平重复建设和超规模建设。

近期建设规划实施监管，近期建设规确定的发展建设范围，必须符合已法定程序批准的城市总体规划。编制近期建设规划，要根据城市总体规划确定的近期发展目标，划定近期建设范围线。各类建设项目，必须位于近期建设规划确定的近期建设控制线内。对未按要求编制近期建设规划的，停止新申请建设项目和用地的规划审批，对违反近期建设规划的建设项目和用地申请，一律不予批准。

加强开发区规划管理，开发区规划审批权由所在市、县城乡规划主管部门行使，不得下放，申请设立开发区或扩区的，必须报经省级城乡规划主管部门依据规划审查，核定用地范围，设立开发区，必须符合省域城镇体系、城市总体规划，禁止在城市总体规划范围以外设立开发区。

城乡规划对土地储备、供应的调控和引导。城乡规划主管部门应依据城市总体规划和近期建设规划，对近期内收购储备、供应土地的位置及数量提出建议，土地储备必须符合城市总体规划、近期建设规划，实施土地供应，必须符合近期建设规划和控制性详细规划，城乡规划主管部门要将城市中心地区、旧城改造地区、近期发展地区、拟储备出让土地的地区作为重点区域，优先编制控制性详细规划，明确规划设计条件，出让土地使用权时，应当依据控制性详细规划确定的规划设计条件，作为出让合同的组成部分。

规范建设用地和项目审批程序。在城市规划区内进行建设需要申请用地的，向城乡规划主管部门申请办理规划许可手续，对于未取得建设用地规划许可证而获得土地使用批准文件的，批准文件无效，已占用的土地依法收回。

5、对村庄集镇建设和用地的管理

加强村镇规划编制工作，省域城镇体系规划确定重点镇的数量，县（市）域城镇体系规划确定镇和中心村的布局，村庄集镇总体规划，要合理确定农村居民点的数量、布局和建设用地规模。统筹规划工业用地，严禁零散安排乡村工业用地。统筹规划农村居民点、迁居并点。涉及行政区划调整的地区，要及时修编村庄和集镇规划。

对农村宅基地管理。新村镇宅基地必须位于村庄、集镇规划区内，并符合村庄、集镇规划的安排。没有制定村庄、集镇规划或宅基地申请与村庄、集镇规划不符的，一律不得办理许可手续。已确定撤并的农村居民点内，不得批准进行新的建设。禁止多处申请宅基地，农村住宅设计，不得突破当地规定的宅基地规划、建设标准。

6、严肃查处违法违规行为

依法监督和查处违法用地行为。各级城乡规划主管部门严格查处未经审批圈地、突破国家用地标准和规划确定的用地规模使用土地、占用基本农田进行建设等问题。对未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行用地和项目建设，擅自改变规划用地性质或扩大建设规模，违法行为坚决制止，依法处罚。

行政过错纠正和行政责任追究制度。上级部门对下级部门的监督检查，对违反规定调整规划，违反规划批准使用土地和项目建设，擅自在建设用地范围以外批准、设立开发区，对违反用地不依法查处等行为，除予以纠正外，还应按照规定对直接责任人给予行政处分，情节严重的还应追究有关领导的责任。