村镇规划在城乡规划管理中的政策探讨

村镇规划在城乡规划管理中的政策探讨

张建中

中国美术学院浙江杭州310006

摘要：城乡规划在发展城镇化的过程中扮演着不可或缺的一个角色，其是保障我国城镇化稳步的一个重要基础保障，而在公共政策环境下，我国的城乡规划管理也面临着转型的挑战。为此，本文首先针对现行城乡规划存在的问题进行了简要阐述，接着对公共政策视角下城乡规划与以往城乡规划的差别进行了分析，最后对公共政策视角下的城乡规划管理调整进行了探讨，旨在能够更好地提升我国城乡规划管理的水平及质量，促进我国城镇化更快、更好地发展。

关键词：村镇规划；城乡规划管理；政策

1传统村镇规划中存在的问题

在之前长期城乡二分法治理的情况下，我国的农村规划规划普遍因为缺乏科学的指导而存在各种问题。

1.1对村镇规划的法律法规不健全

在2008年以前，我国的城乡规划的基本法律包括《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》这是一种就城市论城市、就乡村论乡村的初级探索阶段，在这种二分法的治理下，虽然城市和农村都有各自的发展，但是缺乏统一性，可能会出现冲突的地方。但是随着社会的发展，这种二分法的弊端也日益明显、2007年，出台了《城乡规划法》提出了系统的城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划等五大类，这是乡镇规划首次被列入法定规划范围中，标志着我国传统的城市规划正在逐步转向多位一体的城乡规划。但是就村镇建设规划管理的角度来说，《城乡规划法》只是初步探索，框架比较粗，灵活性欠缺，也欠缺技术规范的支持，对如何管理和监督还是存在很大的空白地带。

1.2编制标准落后，操作性差

现行的《镇规划标准》和《村镇规划标准》没有明确用地划分，容易引发规划调整，其次对公共设施配套标准和用地规模没有明确规定。其次技术标准不够细化，容易导致成果脱离实际，以及难以操作等问题。《城乡规划法》中对村庄规划的编制内容，编制深度和编制要求没有明确，导致目前乡规划无标准可依，对乡村建设规后核实没有明确说明等许多问题。没有标准可依，导致了对城乡规划尤其是对乡规划无法做到细致，容易导致规划的随意性，影响村镇建设的进一步发展。

1.3住宅建造无序，村庄建设水平普遍不高

由于缺乏合适的农村建房管理办法，农村的建房审批几乎是在停滞状态，而农民又迫切的想要改变居住环境，随着家庭的壮大，对居住的需求提高，导致了农村农村建房更加无序。而本身村庄缺少对村庄的规划，又缺少了对村民的制约，也使这种无序建房的情况更加严重。而且在当代农村经济不景气的情况下，许多农民开始外出务工，村镇的房屋平日就空着，形成了外新内破、内空外乱的“空心村”。在新一轮的农村建设中，也大多是面子工程，内涵较少，没有切实考虑到村镇的需求，所以村庄的建设水平普遍不高。

1.4村镇规划缺乏有效规划管理

村庄的分布大多呈小、多、散、杂的情况，不方便管理。而且村镇的管理过于复杂，目前的管理办法适用于调节矛盾却不适用于村镇的建设。另一方面繁重的管理任务、管理人员力不从心，也导致了农村的建房矛盾长期得不到解决，也是违法用地和违章用地居高不下的原因。

1.5规划决策的公共参与性不够

规划从编制、修订、审批到通过，经常被视为行政部门的操作过程，在制定规划决策时，经常是决策主体单向作用于决策对象，做决策的往往是领导者，规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人，两者之间的互动较少，这使得规划领域的决策缺乏公众监督，代表公共利益的城市规划无法体现公平和公共性原则，导致规划难以贯彻和实施。比如，许多城市公众对规划的了解还仅停留在政府的公示栏、规划局的网站及村民代表会方案文本的传阅上，缺乏真正意义上的公众听证会、讨论会。往往是方案审批前的公示，几乎听不见任何意见，而在方案实施阶段却出现大量反对声音，造成规划无法实施。

2村镇规划在城乡规划管理中的政策

2.1转变管理观念

管理观念的转变事实上反映了城乡规划管理中城乡规划价值观的改变。从上世纪九十年代开始，城乡规划的概念就已经超出了物质空间层面，延伸到了城乡的社会及经济发展层面。然而，公共政策视角下的城乡规划管理，需要进一步改变如下几方面：一是经济发展层面的管理。应当从以往单纯地重视经济增长，逐渐转变为注重经济健康运作、产业结构调整的经济发展政策，如生产生活配套建设、产业空间置换、服务保障政策及技术培训等。二是社会发展层面的管理。应当从以往空泛的代表公共利益，逐渐转变为注重对社会弱势群体利益的关注、优美的人居环境的建造以及城乡规划社会公平性的体现，如公交优先政策、就业政策以及公共住宅政策等。三是物质空间层面的管理。应当从以往所谓的指导建设逐渐转变为对城乡空间的控制和指导并行，着重强调如何保护生态环境和资源，换言之，应当将城乡规划“调控城市空间资源”的能力充分地体现出来。

2.2加强基础设施建设促进村镇经济发展

经济的发展与社会的进步是村镇规划发展的重要基础，是其可以长远进行的保障。具体来讲，第一，发展村镇的交通路网。国家与政府需要加大对村镇地区公路、铁路等的建设投资，一方面使得村镇地区居民的出行方便，另一方面使得村镇地区的物流畅通。第二，发展村镇地区的公共基础设施建设，配套试点周边学校、医院、商场、体育场馆各种休闲设施等等的建设工作，使其对促进村镇地区经济发展做出一定的贡献。第三，大力发展村镇特色的文化产业与生态优势，大力的发展生态观光旅游事业，全面促进村镇经济的发展。比如笔者遇到的有些资源禀赋丰富的村建设村集体农民创业园、冷冻库及物流配送中心，带动花卉、果蔬专业合作社发展，增加村级财产，促进村民就业、租地增收；并在生态观光中结合周末农场、农家乐、采摘杨梅、参观民族馆、花卉、葡萄长廊等生态农业和乡村旅游相结合，展现村居特色，形成支柱产业。还有的村可以将农家乐的活动与当地的各种戏剧舞蹈进行融合，将历史悠久的戏剧在现代社会中进行重新演绎，实现了良好的经济效益和社会价值。

2.3村镇政府需要具有总体与中长期的规划发展计划

城乡统筹下进行村镇规划与发展需要具有总体的发展目标与中长期发展规划，在村庄规划同时坚持“规划引导、集约用地、村民自愿、循序渐进”和“一村一图一规划、分片分点实施”的原则，邀请省、市、区村镇规划中心进行高起点、高标准，统一规划设计、编制修建详规、建筑方案、施工图纸和市政设计，结合地形地貌、展现民居元素，坚持结合乡土风貌和现代气息，分类型将各类专项规划纳入试点整体规划，形成独具特色的新型社区，有着这样的规划，具体进行村镇规划与建设的政府、企业等等方面就有了努力的方面与发展的目标，才能充分挖掘地区的优势与特点，提高村镇发展的质量与水平。第一，制定出村镇生态环境保护发展规划，进行适应当地特色的绿色生态文明工作，一方面保持当地良好的环境，另一方面可以与当地特色旅游等活动进行配合。比如有的村进行当地河流、水库等的治理工作，保障其具有良好的水质环境，使其充分的调节当地的气候环境，为发展生态旅游产业打下一个良好的基础。村投入大量的资金进行生态环境的治理、开展众多生态旅游园区的打造，开发当地的文化元素、进行文化旅游、生态旅游，开展利用资源优势，发展乡村旅游，现已开发数个综合旅游景点。第二，进行村镇交通发展规划。村镇的发展与进步离不开强大交通的支持。无论是当地经济的发展，还是村镇与外界的交流与沟通都需要良好的交通环境给予足够支持。因此，村镇需要在有关方面的支持下，发展当地的公路、铁路等交通事业。第三，制定出村镇长期的教育事业发展规划。村镇想要在较长的时间中获得巨大的发展与进步，离不开人才的作用。而人才来源的方式主要有两种。一种是外来人才的引进，但是在经济社会都不发达的村镇毕竟数量有限。因此，就需要村镇积极发展教育事业，培养自己的本土人才。这种人才的培养不仅仅局限在中学生与高中生中间，而是需要将范围扩大，积极进行成人教育培训学校的开办，使得愿意学习到一技之长的村镇居民到这里进行深造，使得村镇的发展具有强大的人力资源支撑，由各种相关学校开办，培养各类人才，为当地未来发展提供良好人才储备。第四，牢固树立以人为本的规划理念。重视居民养生与健康娱乐场所的修建，有利于保障百姓在新的规划理念下健康的生活，注重老年人休闲健身公共场所建设，提高新型城镇规划质量，完善村镇建设规划功能，使得城乡规划进行结构与功能的全面转型，有利于我国城乡居民健康事业的进步与发展。

2.4提高城乡工作的科学性与协调性

在新型城镇的背景下，我们需要进行科学性与协调性的城乡规划工作，保障城乡之间的全面协调与可持续发展。第一，我们需要对于新型城镇的结构、功能、相关的配套设施建设工作、应用的规划政策等等进行全面的研究与分析，将现有的发展资源进行充分的整合，以便于集中力量进行新型城镇各个方面的发展。以新型城镇教育问题为例子进行具体的说明。首先，政府与教育主管部门需要对于新型城镇从资金、技术、人才等各个方面进行全面的支持，提高其教育工作的质量与水平。其次，新型城镇教育事业的进步与发展离不开自身的努力。最后，城市方面需要对于新型城镇的教育事业给予积极的帮助，实现资源的互补，提升教育资源应用的质量与效率。我们需要更新工作的模式与方法，使得城乡规划转型工作进入到一个新的发展提高阶段。

2.5城乡统筹为村镇规划提供强而有力的政策体制保障

随着我国经济的不断发展，我国现有的部分农村政策，尤其是有关农村土地所有制、经营承包地、土地征收等的政策体制等，这一系列内容严重抑制我国村镇规划的实施步伐。城乡统筹的主要目的，就是要彻底消除这一部分制约城乡协调发展的体制性的内容。即包含深化就业与户籍制度改革活动，全面组建城乡一体化的劳动就业机制等；不断进行创新农村税费制度，进而不断增加农村公共产品的投入力度；大力的推进农村土地制度改革，使村镇规划可以更加顺利的进行开展。

总之，目前，为了迎合社会经济体制的改革，政府管理观念也从本质上实现了改变，在一系列的改革中，城乡规划是政府干预城乡发展的一项重要举措，将以往以物质空间为主的城乡规划转变为公共政策下的城乡规划，这是时代发展的必然要求。在此过程中，不仅应当改变对城乡规划理论及概念的认识，还应当从规划管理层面对城乡规划的改革进行研究，尤其应当在建设与发展城乡的过程中，逐步将城乡规划转变为公共政策，这样方能促进我国城乡规划的更快、更好发展，更好地满足时代的村镇建设发展需求。

参考文献

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