奥巴马的东亚政策与地区构建

奥巴马的东亚政策与地区构建

时永明

[内容提要]奥巴马政府上台后的东亚政策不仅显示了美国对东亚地区的重视袁还表明了美国在与东亚地区发展关系中将更注重政治尧经济尧外交等软实力的运用遥其思路也逐渐清晰袁即以保持美国在东亚地区的战略主导权为核心遥而围绕这个核心有三条主线院一是整个战略继续以日美同盟为主轴的军事同盟体系和伙伴国为依托袁保持美国在东亚的军事地位曰二是加强与东盟等区域合作组织的联系袁引导其发展方向符合美国利益曰三是以对话方式与中国进行战略博弈袁以免中国挑战美国的霸权遥东亚地区构建也将出现新的形势院美国跨太平洋区域构建面临多重挑战曰东亚合作更加开放与包容曰东亚区域合作更加倚重东亚核心国家合作的深入遥

[关键词]奥巴马政府美国东亚政策东亚地区构建

[作者简介]时永明，中国国际问题研究所研究员、《和平与发展》杂志编委，和平与发展研究中心特约研究员。

[中图分类号]D815[文献标识码]A[文章编号]1006-6241(2010)01-0031-06

奥巴马上台恰逢美国金融危机的爆发。危机不仅大大伤害了美国的经济实力，而且由于东亚国家经济表现良好，突显出冷战后世界经济重心向东亚地区转移的进程正进入质变的时刻。在这种背景下，中国的崛起、日本国家正常化的进展，以及东亚国家之间区域合作的不断加强，使美国在东亚地区的传统地位与作用受到挑战。因此奥巴马的亚洲政策受到关注。国务卿希拉里首次出访选择东亚，并宣示“巧实力外交”，不仅显示了奥巴马政府对东亚地区的重视，还表明了在与东亚地区发展关系的过程中将更注重政治、经济、外交的软实力的运用。从奥巴马出席亚太经济合作组织（APEC）首脑会议时访问东亚的过程来看，美国东亚政策的思路已逐渐清晰，即一个核心和三条主线。奥巴马在东京演讲时以“作为美国的首位心系太平洋的总统，我向你们承诺，这个太平洋国家将增强并持续保持我们在世界这一极其重要地区的主导地位”为结尾，由此表明美国东亚政策的核心是要保持美国在该地区的战略主导权。而围绕这个核心的三条政策主线则是：一要整个战略继续以美国在该地区的军事同盟体系和伙伴国为依托，保持自己在东亚的军事控制地位，其中的主轴依然是美日军事同盟；二要加强与东盟等东亚区域合作组织的联系，通过积极介入的方式引导其发展方向符合美国的利益；三要以加强对话合作的方式与中国进行战略博弈，避免中国的崛起挑战美国的霸权。三条主线相互关联，将对东亚的区域构建产生深远影响。而这一博弈所导致的形式结构是未来东亚区域的构建是以东亚国家为核心，还是以太平洋为中心，抑或东亚国家继续在散乱的状态中接受美国的主导，有待进一步观察。

一尧奥巴马东亚政策的三条主线

渊一冤同盟及伙伴关系依然是美国维护其对东亚地区主导地位的核心手段在冷战后美国对东亚的政策中一个不可动摇的结构性基础就是美国在该地区建立的军事同盟体系。这套体系的主轴又是可以使美国在东亚驻有重兵的美日军事同盟。冷战后，美国维护自己对东亚的主导权主要是通过提升和扩展这个军事同盟体系，其中主要的做法之一是将美日军事同盟由双边防御同盟向地区干涉同盟和全球战略合作转变。因此，美日同盟使日本不仅在全球范围内成为美国军事行动的帮手，而且也是美国借以影响东亚地区的利益代言人。

然而，如今情况出现了变化，由于日本国家正常化的发展，美日关系的这种主从地位开始受到较为严重的挑战。冷战后，日本谋求摆脱战败国地位，成为普通国家的“国家正常化”意愿渐见强烈。但是在追求这种“普通国家地位”的时候，存在着两种发展倾向：一种是希望借助美国的支持，积极谋求摆脱和平宪法对日本军事力量和军事作用的束缚，通过修宪强兵和追随美国，让军事力量在国际政治舞台上发挥作用，从而成为政治大国；另一种倾向就是强调自己的民族独立性和自主性，摆脱对美国的依附关系，从而独立地在国际舞台上发挥作用。因此，日本国家正常化的进程对东亚地区来说具有消极和积极的两面性。

多年来，美国出于自己全球战略的需要，积极鼓励日本军事力量走向海外，以配合美国在全球的军事行动。这使得日本自民党保守势力将主要精力放在积极推动修宪强兵之上，为了实现这一目标极力将否定侵略历史和为历史丑行翻案作为精神动力。这在亚洲及日本国内都遭到了和平力量的强烈反对。在这种大环境下，日本国内的社会政治生态逐渐发生了变化。

2009年8月日本大选，民主党取代了战后长期执政的自民党登上执政宝座，日本政治从此进入政党轮替的时代。民主党上台后在外交上有明显的变化：一是强调重视亚洲，要重归亚洲，并积极倡导建立“东亚共同体”；二是提出以“友爱”外交取代自民党追随美国的“价值观”外交；三是改变自民党的政策，要追求与美国对等的同盟关系。在日美关系方面，民主党提出的政策调整包括：1.修改美地位协定；2.不再延长《反恐特措法》，2010年1月卫队退出印度洋供油行动；3.要求修改自民党经过三年谈判与美国签订的驻日美军再编协定，重新谈判关于普天间基地调整的问题，旨在将普天间美军基地迁出冲绳。此外，民主党政府还对1960年修改《日美安保条约》前日本与美国达成允许携核美军舰艇停靠日本港口，允许携核美军飞机经过日本领空的“核密约”问题展开了调查。

日本民主党新政府的一系列行动令美国奥巴马政府感到非常紧张。美国对日本的做法采取了软硬兼施的措施。对于鸠山政府的主张，美国官方态度强硬。日本首相鸠山在9月21日向胡锦涛主席提出关于东亚共同体的建议后，又于23日在联合国的演说中进一步阐明了建立共同体的构想。但鸠山的构想遭到美国的反对，美国国务院正式向日方表达了强烈不满。事实上，自布什起美国政府一直反对这一构想，美国认为这是要将美国从东亚地区排除出去。在普天间基地的迁移问题上，美国也多次表示了协定不可更改的强硬态度。

但是，奥巴马在出访亚洲的过程中却对日本表现出了足够的重视和柔软的姿态。奥巴马把日本作为出访亚洲的第一站，并在此发表演讲宣示自己的亚洲政策。尽管由于国内的枪击案的原因，奥巴马推迟了访日行程，但他以对日本天皇施鞠躬礼表示了歉意以及他对美日关系的重视。他在东京演讲中对此作出了最好的解释。他说：“我就职以来，努力恢复美国的主导地位，……而我们在亚太地区的努力在很大程度上将根植于美日之间历久弥新的同盟关系。”这其实意味着美国绝不会轻易地让美日军事同盟这个地区战略根基发生动摇。

但是，尽管奥巴马说在50年前美国总统艾森豪威尔就已经将美日关系定位为“平等”的关系，美国却不得不面对日本在追求“对等关系”时将会提出越来越多的自主要求。美日同盟关系如何发展必将对东亚未来的格局产生重大影响。

渊二冤加强与东盟等地区组织的对话合作袁影响东亚合作进程

奥巴马政府对东亚地区政策的调整并不仅仅是重新重视亚洲。希拉里出席东盟外长对话国会议时声称美国“又回来了”。一些媒体也用“美国重返亚洲”来加以注评。事实上，布什政府时期也曾给人以“美国重返亚洲”的印象。但过去美国的重返主要是在军事上，希望弥补由于上世纪90年代初从菲律宾军事基地撤退所造成的军事立脚点的缺失。而奥巴马的“重返亚洲”，主要表现在对地区多边组织的关注和对地区合作进程的积极介入与干预。小布什政府时期的东亚政策是与该地区的内在发展趋势截然相反的。布什政府强调的是在军事上重归亚洲，并且以遏制中国崛起为中心，扩展并整合自己的同盟体系。为利用印度对中国的敌意，不惜以破坏全球防扩散体系为代价，积极推进美日印三国的军事合作，继续其惯于使用的分化亚洲的伎俩。布什政府对潜在军事冲突的夸大和对军事力量的强调，使它忽视了对东亚的经济发展进程和区域合作的不断深化的关注。2005年7月，上任第一年的美国国务卿赖斯没有出席于老挝首都万象举行的第12届东盟地区论坛外长会议，而改由副国务卿佐利克参加。这是1994年东盟地区论坛成立以来的第一次，被东盟国家理解为小布什政府不重视东盟地区的表现。与当时积极发展和印度的关系相比，美国显然是过于关注以军事遏制手段应对中国的崛起，而忽视了政治、经济关系的均衡发展。

奥巴马在东京的演讲中则特别提到美国近些年对东亚区域性组织的疏远，并明确表示：“那些日子一去不复返了。作为一个亚太国家，美国期待着参与事关本地区前途的讨论，并随着有关组织的建立和发展全力参与。”由此可见，奥巴马对亚洲政策的调整，主要表现在注重东亚区域性组织关系的机制建设，以及更积极地在政治经济上介入该地区的整体事务。2009年美国国务卿希拉里·克林顿不仅将首访目的地选择为亚洲，并且于7月22日出席东盟外长扩大会议期间签署了《东南亚友好合作条约》。这是小布什政府后期想做而终因犹疑不决而没有做成的一件事。

诞生于1976年的《东南亚友好合作条约》规定了签署国相互尊重独立与主权、互不干涉内政、和平解决争端等三大原则。1998年起，东盟外长修改议定书，同意非东南亚地区和国家也能加入这一条约。中国、俄罗斯、日本、韩国、印度等都已签署加入。美国由于犹疑不干涉内政原则对其构成束缚，而迟迟未能签署。奥巴马政府毫不迟疑地签署该条约，或许意味着美国对东盟的一种心理认知的转变。同时由于加入该条约是参加东亚峰会的前提条件，因此美国显然也在为将来更大的谋略做铺垫。奥巴马为发展与东盟的关系，在对缅甸的政策上也显示了充分的灵活性。2009年11月15日，在与东南亚国家联盟成员国领导人举行会晤时，奥巴马与缅甸总理登盛毕竟已经参与了同一场会谈。而在此前，美国东盟事务大使斯科特·马歇尔和美国负责亚太事务的助理国务卿库尔特·坎贝尔均对缅甸进行了访问。这是14年来美国政府高级官员首次访问缅甸。访缅期间，坎贝尔在缅甸新首都内比都会见了缅甸政府总理登盛上将，并在仰光单独会见了正处于限制居住的缅甸全国民主联盟总书记昂山素季。坎贝尔还会见了缅甸宣传部长觉山准将以及缅甸少数民族领袖和有关政党领导人。这些事情在美国前几届政府执政时是难以想象的。

总体看，奥巴马政府正在以较快的步伐加强与东盟关系的机制化建设,已决定在印尼首都雅加达设立与东盟联络的办事机构。奥巴马在APEC会议期间与东盟国家举行了首届峰会并发表联合声明，决定2010年举行第二届领导人会谈。由此，东盟和美国的“10+1”机制也已基本确立。

但奥巴马介入地区多边组织的政策并不仅限于和东盟发展关系。此次访问亚洲期间，奥巴马还宣布美国准备加入《跨太平洋战略经济伙伴协定（TPP）》。《跨太平洋战略经济伙伴协定》是亚太经济合作组织框架下的自由贸易协定，由新加坡、文莱、智利和新西兰发起，2006年1月1日正式生效。该协定包括货物贸易的市场准入和相关规划。目前澳大利亚、秘鲁和越南等国也已表示要加入该协定。显然，美国是想从政治、经济两个管道强化太平洋两岸的关系。而在通过APEC推动跨太平洋自由贸易区难以奏效的情况下，美国试图借助TPP这个平台密切与东亚国家的经济联系，影响地区自由贸易的发展进程，为美国产品出口扩展市场。

除了上述两类强化关系的措施之外，奥巴马政府还运用了政治和经济相结合的措施来扩大在东南亚地区的影响。2009年7月23日，在泰国普吉召开的“东盟区域论坛”会议期间，美国国务卿希拉里·克林顿会见了柬埔寨、老挝、泰国及越南四国外长，讨论气候变化对该地区的影响及其他问题。这是希拉里第一次与这些国家的外长举行集体会晤。美国的目标是与四国共同建立“美湄合作”的新框架，在环境、教育、医疗等三个领域内展开合作。美国还准备在当年内给湄公河下游四国的医疗卫生项目和教育项目捐赠1.38亿美元。[1]美国介入湄公

河流域却将缅甸排除在外，说明以经济手段谋政治利益的企图相当明显。

渊三冤对中国从遏制性博弈转向在遏制架构不变基础上的合作性博弈

奥巴马访华可以说给世人一个中美关系积极看好的印象。此次访华中美之间达成的联合声明内容之丰富可以说是建交以来少有的。中美关系或许正处于战略性转变的前期，中美联合声明可以说是充分挖掘了中美之间所有的积极面，而掩饰了消极的因素。因此，我们不仅要从双边关系中考察奥巴马的对华战略，也要从其地区战略和政策中认识美国对中国的战略考量。

影响美国亚太战略有三个基本地缘政治因素：一是太平洋因素。美国在太平洋的军事基地是其保卫本土安全和施行全球军事干预的主要基点，因此太平洋岛链和西太平洋地区被美国视为军事防御的前沿地带。二是意识形态因素。美国认为只有与其意识形态相同的国家才能成为盟友，才有可能避免相互之间的战争，因此对于东亚地区的意识形态异类怀有本质上的敌意。三是霸权忧患。除了意识形态决定的冷战思维之外，冷战后，一超独霸的美国所考虑的主要就是防止能够挑战其霸权的力量出现，因此对中国的崛起具有本能的戒备。这三点因素决定了冷战后美国始终把中国作为主要的潜在对手。

因此，在美国的东亚地区战略中，首要的问题是不可动摇其军事控制的稳固性。为此，美国的主要措施：一是巩固军事同盟；二是扩展盟友和伙伴网络，强化自己在东亚地区的军事存在；三是在台湾问题上维持不统不独局面。换言之，无论美国对华政策如何调整，这一点最难以改变。奥巴马此次访华虽然淡化了台湾问题，但这只是一种策略，并非政策调整或立场改变。在海峡两岸的政治接近中，美国仍然是外部最重要的阻碍因素。其次，从意识形态上看，美国通过其所谓扩展“民主”、维护“人权”的战略来削弱或制约中国影响力的策略也不会有根本改变。2009年12月14日,美国国务卿希拉里在美国首都华盛顿的乔治敦大学发表题为“21的世纪的人权议程”演说时再次刻意提到新疆和西藏问题，就是一例。奥巴马做出的调整，主要是在霸权心态以及维护霸权地位的策略上进行调整。既然面对美国实力地位的相对下降、中国的崛起不可阻挡和多极化时代的来临，美国就不得不采取合作的态度来解决问题。这是奥巴马在东京演讲中说“美国不寻求遏制中国”，并要在“有共同利益的问题上要求与中国进行具有实效的合作”的原因。因为美国也终于认识到“没有任何一个国家可以单独应对21世纪的各项挑战”。[2]实际上，美国这种转变在布什政府的后期就已经出现。自2005年12月中国发表《中国的和平发展道路》白皮书起，美国就难以再继续用所谓“新霸权会挑战老霸权”的陈腐理论来评价中国的发展。因此，当2006年3月17日美国国务卿赖斯在接受《澳大利亚人报》记者采访时就曾表示过美国无意遏制中国。奥巴马只不过是以更加正式明确的方式再次进行了表述。但是在中美联合声明中，奥巴马还是将两国关系限定为“稳步建立应对共同挑战的伙伴关系”。这表明中美之间的合作还只是一种机会性合作。由此可见，中美关系仍然处于基本战略结构尚未改变状态下的机会性探索阶段。在美国的亚洲整体战略中中国依然被置于对手的状态。

二尧东亚区域构建将面临三重结构竞争的局面渊一冤美国的跨太平洋区域构建正面临诸多挑战

美国虽然积极发展与东盟关系，但主要目标是防止亚洲的区域构建将美国排除在外。美国自己依然是希望构建跨太平洋区域架构，以便保持自己对东亚地区的战略主导权。因此，美国积极推动由亚太经济合作组织和东盟地区论坛分担地区的经济和安全合作。

事实上，冷战后环太平洋经济圈的发展使美国与东亚地区在军事安全之外，在经济上保持着日益紧密的经济关系。由于冷战的结束，东亚国家之间政治藩篱的拆除，这一地区分散性和差异性的特点也为地区经济发展带来了机遇。东亚地区形成了日本、四小龙、东盟、中国的雁阵型阶梯递进式发展结构。而整个地区以出口导向型为模式的经济发展，主要依赖美国市场的开放。正是太平洋水路运输的便利和区域内国家间经济的互补性，为环太平洋的国际分工体系的形成提供了物质条件。美国在促进地区自由贸易的同时，使东亚地区与美国之间增加了一条密切的经济纽带。因此，冷战后美国除了继续通过安全链条来主导东亚地区之外，主要是通过推行自由贸易来塑造地区秩序。APEC的成立，应该说，非常符合当时该地区的情况。

但是，随着全球出现的经济区域化的浪潮和欧洲经济一体化发展的示范效应，美国自我割裂了APEC，首先建立了北美自由贸易区。这也促使东亚国家开始考虑自己的区域合作。1997年的亚洲金融危机，美国所采取的漠然的态度以及美国主导的国际货币基金组织所采取的附加条件过多的救援措施，更加激发了东亚国家加强内部合作的意愿。进入新世纪后，随着中国经济的迅猛发展，东亚国家内部的经贸关系也日趋紧密，这进一步增加了东亚区域内合作的动力。

在美国金融危机之后，美国与东亚国家之间的经济关系也出现了新的挑战。首先是美国的经济生态可能会发生转变，从大量超前消费转向增加储蓄，这很可能意味着美国对东亚出口导向型经济的带动作用大大下降。奥巴马的政策，第一是推动这种经济生态的转变，第二要推动美国商品向东亚地区增加出口。在其贸易政策上则表现为一方面国内贸易保护主义倾向严重，另一方面要求它国进一步对美国开放市场的压力增加。所谓改变贸易的不均衡发展是奥巴马在与东亚国家打交道时的主要议题。对东亚国家来说，要将经济增长方式转向以内需为主导，且先不言是否能够实现这个目标，仅仅这种努力就势必要增加东亚国家的经济内向性，从而使东亚国家强化内部经济关系的动力进一步增加。至少相对于过去而言，东亚经济的内聚力将不断增加，而美国反而是有求于东亚。在这种情况下，美国将如何发挥主导作用呢？2009年11月第17次亚太经合组织峰会前，媒体曾热炒会议会在最后声明中写入“亚太共同体”构想，却最终并未出现在成员领导人共同发表的《新加坡宣言》中。看来，美国试图主导亚太地区的战略未必受到欢迎。

渊二冤泛东亚合作显现东亚的开放与包容东亚合作最初是在东盟和中日韩三国之间酝酿，并决定由13国召开东亚峰会。东亚峰会的意义在于它意味着东亚合作将不只局限于经济领域，还将进入政治等更广泛和深层的领域。但是到了最后的一刻首脑会议扩展为加上澳大利亚、新西兰和印度三个东亚邻国的十六国峰会，形成了一个开放式的泛东亚对话合作架构。

东亚合作形成这种局面有着内外两方面的因素。

有几个原因使东亚13国难以迅速形成一体的合作。该地区与其他地区不同，地缘政治结构的不均衡性较为明显。不仅地缘结构分散，而且大国与小国的实力差距巨大。而历史遗留的诸多矛盾，其中包括领土领海的划界分歧，使地缘政治不均衡的政治结构的负面效应突显，东亚一些国家希望借助外部力量来平衡内部的这种不均衡。而各国经济发展水平的差距和结构上的相互竞争以及对域外经济依赖性较大，也使区域内经济相互融合的步伐难

以迈得太快。虽然这种内部结构性矛盾并不能抵消区域合作的内在动力和阻止这种合作发展的势头，但是在一定的外部环境下，区域合作需要找到一种更能与外界融洽相处的形式。

而从外部因素来看，一是美国因与东亚有着密切的经济、政治关系，在该地区有着特殊的战略利益，不希望看到该地区被其他大国主导。因此美国也积极通过自己在该地区的盟友来影响东亚合作的走向，希望在这个架构中能有更多的国家做美国的代言人。二是澳大利亚、新西兰在地缘政治和经济上几乎可以说是东亚地区向南的一个延伸。它们在经济上始终与东亚地区保持着难以分割的密切关系。一方面它们担心东亚峰会会将自己边缘化，

另一方面东亚国家也需要建立与它们继续保持密切关系的区域架构。

东亚峰会正是在这种背景下形成的一种开放式的区域合作形式。但是，东亚峰会地理界线的模糊性使得众多与东亚相邻的国家希望加入，担心被东亚高速发展的列车甩在外边。首届东亚峰会期间，俄罗斯总统普京在以嘉宾身份出席并发表演讲时，就表达了俄罗斯希望加入东亚峰会的愿望。现在美国签署了《东南亚友好合作条约》，以后会不会考虑直接加入呢？但不管东亚峰会是否会发展成亚太经合组织的亚洲版，该区域合作的主导权显然已经掌握在东亚国家的手里。即便是美国加入其中，也只能是施加影响，而不可能发挥主导作用。澳大利亚总理陆克文在2008年提出亚太共同体构想，多少反映了对开放式的东亚合作与外界关系的一种认识。

渊三冤东亚区域合作的前景取决于东亚核心国家的合作

尽管亚太区域合作与东亚区域合作有着概念上的相似，但两者并不相互排斥。东亚区域合作的前景主要取决于东盟和中日韩这些核心国家对区域合作如何认识。虽然与其他地区相比，东亚地区显现出更多的差异性和分散性，域内国家与域外的经济、政治关系显得更密切一些，但区域合作的内在动力仍在不断增长。2009年10月10日在北京召开的第二次中日韩领导人会议总结了三国十年合作的历程，着重强化了从战略高度对三国合作的意义以及相互关系的认识。占东亚经济四分之三的中日韩三国合作的进展意味着东亚合作的机制性推动正在进一步加强。2010年1月，中国和东盟自由贸易区正式生效，相信双方的合作将会更加紧密。在东亚合作不断发展的同时，我们也应看到这种合作的动力并不简单地是因为内部经济关系的日趋紧密，更深层的动力可能来源于政治上的愿望。人们通常只看到，东亚地区因历史问题和领土领海争议阻碍着东亚国家间的战略互信和政治合作的深入。美国也正是利用这点以所谓提供安全保障作为其影响该地区政治生态的主要手段。但事实上，东亚国家在历史上的相互战争要比欧洲少得多。在工业革命后，只有日本在向西方学习的过程中加入了西方列强殖民扩张的队伍，才在东亚造成历史上罕见的惨烈战争。而其他众多国家主要遭受的是来自西方列强的侵略。至于领土领海纷争主要是由于东亚国家普遍进入现代国家范畴的时间较晚所造成。这些问题是完全可以在发展中解决的。东亚国家也有智慧和能力和平解决这些问题，并且相信加强相互之间的合作有利于这些问题的解决。而借助安全问题来分化东亚国家也必将被地区发展的趋势所排斥。日美在冲绳普天间基地上的矛盾，从一个侧面反映了日本民众对东亚趋势的认识。在没有现实战争威胁的情况下，外国驻军给当地民众带来的道义性困扰就日益变得难以承受。其实，东亚国家内部合作的更深动力也恰恰在于不希望由外部力量主导地区内事务，而是自己解决自己的问题。对于东亚国家的挑战在于它们如何能够消除历史带给它们的心障。

未来，只有在东亚核心国家之间的合作不断深入的情况下，泛东亚合作才能有意义，太平洋合作也才能不断深入。