缅甸外资准入的限制及法律风险研究

缅甸外资准入的限制及法律风险研究

李启义

（广西民族大学法学院，广西南宁530006）

本项目获广西民族大学研究生教育创新计划gxun-chxzs20180127资助

摘要：在“一带一路”背景下，中缅贸易进入高速发展期，两国互利共赢的友好关系不断发展。缅甸作为东南亚最贫困的国家之一，也是政治高度不稳定的国家之一，其果敢地区目前还存在反政府武装，整个国家的投资环境相对于东南亚其他国家还是具有较高投资风险的，高风险往往伴随着高收益，随着我国的国力不断增强，经济不断发展，开始出现资本过剩，国内资本输出，开拓海外市场以及利用东南亚各国的廉价劳动力和丰富的资源。基于《缅甸外国投资法》，结合我国当前对缅甸的贸易商品的主要类别，从投资物许可范围与禁止投资领域两个方面来解析缅甸的外资投资限制以及可能产生的风险，并提出相应的法律建议。

关键词：一带一路；缅甸联邦共和国；对外投资；法律风险防范

一、研究的背景

缅甸与中国云南省交界，中缅贸易虽然日益频繁，但是缅甸的国内政治不稳定，投资环境较差。阻碍了外国资本进入缅甸的热情，同时也使得其国内的丰富廉价的劳动力和自然资源得不到充分利用以发展经济。另一方面，国外资本面对缅甸近年来日益稳定的国内政治，对其投资的热情也逐渐热情高涨起来了。中国作为缅甸的邻国，与之交界具有得天独厚的地理优势。改革开放以来，我国国内经济发展迅速，资本积累进入新的阶段，国内资本急需输出以获取更加低廉的劳动力、资源和更好的经济效益，具有强有力的经济优势。随着我国的综合国力不断提升，国际影响里也日益提高，因此具备良好政治优势。具备优势的中国资本，面对投资收益丰厚的缅甸，可谓是一大红利。比如，缅甸具有丰富的玉石资源和名贵木材，而我国国内需求旺盛。与此同时，缅甸缺乏技术设备、开采资本、销售途径、以及深加工能力等，而中国的资本输出可以为其带去巨额资金、技术设备、销售途径等等，我国在基础设施建设上积累的经验和技术可以有效缓解缅甸基础设施薄弱的问题。两国互利共赢实现共同国家利益。近年来，在国家主席习近平同志于2013年9月10月提出的“一带一路”的发展战略背景下，中缅贸易额取得重大突破以2011到2016年的五个财年的数据显示，中缅贸易呈现高增长的发展趋势。一年一个新台阶的发展速度，实现了两国的互利共赢。在中缅进出口商品的类型上，缅甸主要向中国出口海产品、农产品和林产品，从中国进口机械设备、个人用品、电子仪器等。由此可见，我国对缅甸的资本输入优势还是非常明显的。在资本输出的方面，我国对缅甸最大的输出可能是在缅甸投资办厂，中国企业在缅甸利用廉价劳动力和原料资源生产机械设备、个人用品、电子仪器等，直接在缅甸销售，投资电厂获取低廉的电力资源和优惠的税收政策，并且可以促进缅甸的基础设施建设。另外，在缅甸建设加工厂，对进口回国内的海产品、农产品和林产品进行深加工后，运回国内。这样可以减轻我国的资源压力与环境压力，降低成本，同时为缅甸的经济发展增加就业岗位和税收，符合两国核心利益。

中国对缅甸的投资不仅是商业利益的趋势还有国家利益的需要，在当前国际形势下。缅甸作为中国的邻国，经济发展落后，国内政治虽有好转，但是还是属于比较混乱的状况。果敢地区的反政府武装依旧活跃，在完成民主选举后的缅甸，结束了几十年军政府的时代后是否能成为后起之秀。对于中国而言，缅甸的发展关系到中国的边境安全和金三角地区的毒品贸易。周方治在《泰国政治持续动荡的结构性原因与发展前景》一文中提到的，中泰战略合作有助于泰国在“增量改革”中弥合社会裂痕，进而平稳有序促进政治和解。缅甸与泰国有着相同的政治动荡，但是泰国通过实行战略合作，通过经济的发展顺利实现政权的平稳过渡。再如越南，越南与泰国同样经过了殖民统治，越南的南北一度分裂，北越为社会主义，以河内为首都，南越为资本主义，首都为西贡（今胡志明市）。在这种政治极不稳定的国情下，越南通过引进外资实现南北的差距降低，为统一后的南北越的政治稳定，提供了政治保证。越南在改革过程中的出现的过激行为，也触发了经济衰退，紧紧依靠制度改革发展自己的国家。在黄云静《全国统一后越南政府消除南北发展差异的措施及其效果》一文中提到，越南的制度改革是失败的，原因在于没有从根本上寻找问题，激进的改革注定失败的，“一场没有资金的改革”是没有未来的。

二、缅甸对外国资本的限制与相应的风险分析

《缅甸投资法》（2012版）是2012年11月2日由时任缅甸总统吴登盛签署生效的，吴登盛总统是缅甸原总理，于2011年2月4日通过全国大选成为缅甸联邦政府总统，其支持市场经济制度改革，因此着力于引进外资，但是也对外国投资的一些限制。对于缅甸投资法对外资形式的限制，仅承认以下几种出资形式：

1.外币。

2.机械设备、零配件、耗材及项目所需的境内没有的物资。

3.执照、专利、工业设计、商标、专营权等知识类可估价事项。

4.专业技术。

5.使用上述事项的增值部分或利润进行再投资的资金

总的来说《缅甸投资法》（2012版）中关于外资可被许可进行投资的种类限定在以上五种类型还是比较全面的，其投资仅局限于资金、技术、技术设备。对于我国在缅甸的投资是不利的。我国云南地区有着丰富的电力资源，意味着其限制性规定会阻碍我国的电力资源进入缅甸。且缅甸境内没有的物资成为可投资的形式，对于外国的稀缺资源诸如稀土元素的开发也会造成影响。外国资本可能利用缅甸政府的政策优势对他国稀土等稀缺资源进行掠夺性开采，进入缅甸加工牟取暴利。特别是对缅甸周边国家的影响是深远的，对于面缅甸的环境污染也是巨大的。对于准备进入缅甸资本的审核，应注意是否属于以上几种类型，只有属于以上几种类型的资本才可进入缅甸，对缅甸进行跨国投资。

在投资性质符合《缅甸外国投资法》（2012版）后，进入缅甸进行投资。但对于外国资本进入缅甸后的投资方向领域也是有诸多限制的，结合2013年1月缅甸政府颁布的《外国投资法实施细则》，对符合进入缅甸的外资投资领域进行限制。

以下为限制的投资领域：

（一）影响民族传统及习俗的项目。

（二）影响民众健康的项目。

（三）影响破坏自然环境及生态链的项目。

（四）输入有害有毒废弃物的项目。

（五）国际公约限制的、生产或使用有害化学品的项目。

（六）投资法细则规定的仅国民从事的制造业及服务业。

（七）输入国外不成熟或未经授权使用的技术、药品及用具的项目。

（八）细则规定的仅国民从事的农业及种植业项目。

（九）细则规定的仅国民从事的畜牧业项目。

（十）细则规定的仅国民从事的海洋捕鱼项目。

（十一）除联邦政府批准的经济区外，国界线缅方一侧10英里内的外国投资项目。上述限制或禁止的项目中，如果确对国家和人民有利，委员会可事先征得联邦政府同意后批准。对国家和人民的安全、经济、环境及社会有极大影响的重大项目，委员会需通过政府向联邦议会报审。

由以上限制内容可以知道，缅甸对于民族习俗、人民健康、自然环境农业保护还是相对很重视的。不是因为本国缺乏资金而毫无原则的吸收外国资本进入缅甸。缅甸是一个有着悠久民族历史的国家，对于国家的民族问题也非常重视，缅甸中央政府与果敢族的纠纷就拖住缅甸的政治进程与和平实质统一，缅甸如此重视民族传统的保护也显得非常合理了。缅甸不想再出现一个果敢族，这个骁勇善战的民族，视再好的经济发展也无法弥补的政治伤痛。民族不团结就会导致国家分裂，缅甸政府也已经感受到这种切肤之痛。因此影响民族情感的投资项目会被排除在外。

人力资源是是缅甸的优势之一，缅甸总人口近5300万，总人口的近65%属于劳动力。其劳动力资源丰富，是国家竞争力、吸引外资的的重要吸引力。因此，对国民健康的保护体现于《缅甸投资法》也是符合国家利益的，另外保护国民本身就是国家的义务，因此，对于缅甸来说投资项目影响到了国民健康是不被批准。与临近的印度不同，印度博帕尔毒气泄露事件的惨剧至今没有让印度敲响警钟，印度的环境污染十分严重。印度博帕尔毒气泄漏案/3744421印度博帕尔毒气泄漏事件：在1984年12月3日凌晨，印度中央邦首府博帕尔市的美国联合碳化物属下的联合碳化物（印度）有限公司设于贫民区附近一所农药厂发生氰化物泄漏，引发了严重的后果。造成了2.5万人直接致死，55万人间接致死，另外有20多万人永久残废的人间惨剧。缅甸吸取了印度的教训，对于严重危害民众健康投资项目予以拒绝。因此，对缅甸的投资要注意，具有高污染以及严重危害人体健康的项目是不被批准的。缅甸是农业大国，农业人口数量庞大，对农业的重视力度很大。在《缅甸联邦森林法》第八条指出，缅甸境内所有的柚木，无论生长何处，都属于国家所有。由此，缅甸政府出台的《缅甸外国投资法》对于禁止投资细则规定的仅限国民从事的农业及种植业、畜牧业、海洋捕鱼业，其对这类特殊农业的保护是基于对国有资源的保护。在缅甸有很多资源是天然属于国家所有的，比如柚木，这就是国家所有的。类似于我国的矿产资源属于国家所有一般。在特殊农业领域，可能关系到缅甸国家经济命脉。假如一个国家的粮食生产被外国资本控制，对于国家经济稳定来说就是一大隐患。还有，如柚木这类稀有珍贵的树种，柚木资源作为缅甸出口创汇的重要商品，其对缅甸的国民经济是具有关键性作用的。因此，在对缅甸特殊农业领域的投资要做好法律预判。切勿触及红线。在排除诸多限制性的投资领域后，在投资设厂或者说投资地选择上，也有一个红线。那就是除了经济特区外的国界线靠近缅甸的10英里内。出现这个限制主要是因为，边界线可能具有争议，对于投资安全造成威胁，其次可能还是缅甸政府担心对外资企业的管理的问题，边境的投资可能不便于管理。对于缅甸政府来说，本身的财政就吃紧，对于边境地区的管理没有资金保障，担心出现走私、偷逃税款之类的问题。不排除其担忧外资在边界线附近投资后，造成对该区域的经济价值提升的作用，进而加剧边境争端。在此之外，边境地区基础设施薄弱也是重要原因。经济特区往往是缅甸政府为了增加税收引进外资而设立的特区，行政管理、基础设施都比较好，因此不会关注是否位于边界线。

在诸多限制性规定之后，缅甸政府也会考虑到国家利益层面。在否定之后加了特许。那就是假设某个禁止投资的项目对国家人民有利，那么缅甸投资委员会有权利征得联邦政府同意后批准属于《缅甸外国投资法》禁止投资的项目，对国家和人民的安全、经济、环境及社会有极大影响的重大项目，需要经过联邦议会报审，联邦政府也无权批准。为何设置如此的审批权力分配呢？这是对缅甸的国家安全保护与国家经济发展的协调结果。投资委员会对于一般的符合《外国投资法》规定的项目可以独立批准，若是属于违反《外国投资法》规定的项目则需要报联邦政府同意后予以审批，因为投资委员会本身隶属于联邦政府，换言之联邦政府有权决定一般禁止项目的审批。但是涉及国家更大利益的项目审批权在联邦议会手中，具体的审批权限可参见《一带一路沿线国家法律风险防范指引（缅甸）》一书第39页至61页。这是为了限制联邦政府的审批权，不为发展经济而牺牲国民利益，而联邦议会相对于联邦政府来说，更加具有民主性与民族性。从国家利益角度，缅甸政府之所以为即使有损国家利益人民利益的投资项目打开门，根本上还是对经济发展的妥协。上文也提到，借鉴东南亚诸国的发展，几乎东南亚的每个国家都发生过政治动荡，最后几乎都是通过经济发展来解决政治动荡，从而又促进经济发展，进入良性循环。可见，缅甸政府出台的《缅甸外国投资法》还是具有妥协性的。对于要进入缅甸投资的企业，在遇到禁止投资项目时，根据项目对缅甸的影响大小，可向缅甸投资委员会提交申请或者由其转交缅甸联邦议会报审。缅甸为了更好的吸引外资，于2015年12月22日颁布《缅甸外国投资法（修正案）》，允许缅甸国家投资委员会将部分审批权下放省、邦级机构，这也意味着中央放权，激活地方经济发展的趋势，另外仅有部分审批权限下放，也是对中央集权的考虑。

三、对缅甸投资的法律建议

对缅甸的投资是具有风险且需要经过层层审批的，法律风险的预判是助力对缅甸投资的保护伞。对缅甸投资之前。首先要参照缅甸政府现行有效的外资政策及法律条文，主要有《外国投资法》、《外国投资法实施细则》等重要法律文件。抓住上述法律条文的重点：何种投资可进入缅甸？以下几种：1.外币。2.机械设备、零配件、耗材及项目所需的境内没有的物资。3.执照、专利、工业设计、商标、专营权等知识类可估价事项。4.专业技术。5.使用上述事项的增值部分或利润进行再投资的资金。投资进入缅甸后，可以进行哪些领域的投资，缅甸的《外国投资法》及《外国投资法实施细则》采取列举式禁止的立法来限制外国投资，换言之出了法律禁止投资的领域，都是可以投资的。可见，其法律风险是可以预判的。根据法律规定不投资禁止性项目，是被允许的，报缅甸投资委员会审批即可，遇到违反缅甸法律规定的项目，根据实际情况，提交有审批权限的省邦机构或者缅甸投资委员会审批，或者由缅甸国家投资委员会报缅甸联邦政府或联邦议会审批即可，并非只要被禁止就不能投资，还是有例外的。这也是缅甸政府制定投资政策时对经济发展与国家利益的一个妥协性的权力设置的处理方案，也更具有灵活性。法律性事项还是需要具备熟悉法律的人才进行，对于投资项目由熟悉缅甸法律以及国际法的法律人员应该进行预审，找出风险点并提出合理的规避风险方案，通过初步审核后进行投资审批程序，并聘请法律顾问全程跟进项目。以维护投资安全，保障投资人的合法权益。

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作者简介：李启义（1994-），男，广西临桂人，广西民族大学法学院2017级诉讼法学在读硕士研究生，研究方向为行政法与行政诉讼法。