基于土地出让制度下土地与空间集约利用模式的研究

基于土地出让制度下土地与空间集约利用模式的研究

王其

拱墅区城市建设发展中心

摘要：本文以我国现阶段的土地出让制度为着眼点，针对目前我国的土地利用模式与土地出让制度等现存的问题展开具体地解读与研究，希望以现行土地出让制度为切入点通过收取土地出让金、土地空间分层出让等途径不断变革土地出让制度，推动土地的集约化利用，促进土地价值的再开发。

关键词：土地出让；空间集约利用；出让转让

进入新世纪后，随着我国城镇化进程地逐步推动，现阶段用地的紧张度愈来愈明显。对我国城市而言，既要保持稳健发展的劲头，又要有条不紊地合理布局、集约土地，一方面，要进一步探究宏观层面的问题，为城市确定与社会发展态势、科技发展方向相符的长期目标，另一方面，要在微观的层面上付诸实践，在实践中不断积累并汇总，从而实现创新发展。

一、土地和空间集约利用的背景和趋势

1.大部分城市尚处在快速扩张时期

新中国成立后，我国将城市布局归入到全国统一的经济社会发展计划内，拉开了城镇化序幕。然而，由于城镇化发展深受政策的影响，因此1978年后我国人口由农村大量流动至城市，城镇化步伐加快。一段时间内我国城镇化进程依旧会加快，城市用地依然紧张，向城郊扩张是必然趋势。

2.土地资源较为稀缺

由于我国土地资源稀少，我国城镇化发展需耗费大量土地，这就要求我国在城镇化过程中必须学会合理优化土地资源的配置，进行土地集约利用。

综上所述，对于城市建设管理者来说，在城镇化快速增长的浪潮前，面临双重的压力，一方面不能盲目扩大和新增城市建设用地，另一方面旧城更新的难度和成本空前巨大，土地集约利用是现阶段城市建设的必然选择。

二、现阶段土地出让转让模式的问题

如今，我国土地出让模式运用竞拍的方式，严守“价高者得”的行为准则确定土地使用权所有者。土地部门严格按照土地使用性质，将一定时期内的土地所有权一次性出让出去。如此，可以有效避免暗箱操作的情况发生，最大程度地确保国家利益得到维护。然而，此种单一的土地出让方式。在过程中也出现了许多问题，无法满足现代城市建设与城市飞快发展的多元化需求。

1.土地使用权出让时间太长，使再开发受限

纵观国内外城市建设的成功案例，不难看出，城市建设需展开漫长地研究。我国涉足城市的研究时间并不长，到目前仅30年，涉足于构建城市建设理念的时间就更短了，还不到10年时间。实际上，我国城市总规划的时限设定为20年，而规划指出的建设用地出让年限远超出城市总体规划的时限。关于总体规划，我们很难从整体的角度掌握城市发展的准确方面，同时也很难确定建设用途，无法确保其和城市未来的发展方向是一致的。此外，我国城市建设水平很难确保住宅能够使用七十年。一旦土地使用权分宗以后，享有使用权所有者会怎样对房屋进行改造将会在以后的一定时期内对城市的管理者形成困扰。

2.出让空间使用形式单一，对空间和地下使用限定不清

由于在合同中没有明确的界定，仅规定容积率和建筑高度，土地使用权出让期内地上、地下的开发利用权统一将归土地使用权所有者。土地使用权所有者如何使用土地和是否集约利用土地无法在后期的审查中予以要求和限制，甚至于未来土地的再利用，均受到土地使用权所有者的牵制，极大造成了土地资源的浪费。这一现象已在现有城市旧区的挖潜改造中体现出来。而随着经济的发展、技术的进步，城市建设的延伸，土地资源的稀缺，使土地的地下和空间再开发成为了必然趋势，由于现时土地使用权出让时的对于空间使用的界定不清，土地的再开发利用难以进行。

3.土地使用权出让金收取方式比较单一，不能将土地价值如实地体现出来

目前，我国土地使用权出让金采取批租制，所谓批租制是指在土地出让伊始阶段一次性收取土地使用费用，但这难免会导致国有土地增值收益出现流失。批租制的实施，使得土地使用者可一次性将土地使用权买断。从短时间上看，土地所有者能从中获取到更多的土地收益。但是从长远的角度上讲，批租制的实施相当于无偿地将土地升值增值收益转让到土地使用者手中，让其得到超额土地利润。通过国土资源部发布的有关数据的分析研究可知，在最近几年时间内，土地价值的增幅偏大，然而其利润都为土地使用权所有者所有，土地价值的增值并不能真实地反映在土地使用权出让金上。此外，若土地使用者以低价的方式将长期使用权“买断”后，无需上缴地租，故集约使用土地的动力就会逐步缺失，难免会出现土地闲置或者低效利用的情况。

4.土地使用权属分散，降低区域整体的土地使用价值

在土地出让时由于周边实际情况，可能存在土地权属相互交织的现象。土地使用权分块出让，土地的使用权属将分散至各个用地单位，用地单位的不同建设需求决定了各自不同的建设方式，不同建设时间决定土地使用能否达到最优化。如果在土地出让时仅就地论地，不考虑周边因素，将可能造成未来周边用地开发的低效益，降低区域整体的土地使用价值。

三、集约式的土地出让模式探讨

要实现土地出让集约化的目标，应在土地出让过程中顾及到空间、时间以及权属等因素，改革现有土地出让模式和制度。

1、缩短土地出让时间，强化管理土地续租力度

目前，我国在进行城市建设的过程中面临着一大问题，即：土地出让时间太长，无法进行再利用。为了缩短土地出让时间，可考虑将城市总体规划的时限和土地出让的年限统一。与此同时，要加大力度探索续租标准与土地续租要求，允许和城市规划总体思想统一的土地续租，若存在不确定则应结合实际情况确定续租与否。唯有确保土地出让同城市发展相互协调统一，确保土地资源能循环利用，才能最终实现土地使用集约化的目标。

2、分层出让土地空间，合理利用土地，达到土地和空间的集约化

随着科学技术的发展与信息社会的到来，城市用地与建筑物在性质和使用功能上的兼容性越来越强。多功能、综合性已成为土地利用和建筑活动空间组织与设计的一种趋向。城市空间的相互渗透与流动，使土地在三维空间上的利用成为可能。建筑向高空发展，向地下发展的技术相当成熟。在土地出让时明确提出地下使用权和高空使用权，鼓励土地使用权所有者向高空和地下发展。如近期无法实现向高空和地下发展，出让时将其高空土地使用权和地下土地使用权剥离出来，再行出让可为城市公共空间。

通过高空土地使用权和地下土地使用权的划分，最大限度的实现土地的空间价值，比简单化的土地集约利用更具有空间属性，为城市未来发展留出空间和余地。

3、变更出让金收取方式，实现土地价值的最大化

对于土地的价值由三个方面构成，一是首次拍卖和竞标的价值，二是土地的年租金，还有就是续租时的土地价值。首次拍卖是土地价值的最大收入。土地的年租金是政府通过每年评估房地产租值来调整实际的租金额，用以确定土地的年租金，从而获得土地的增值收益。土地续租是获取土地增值的一个机会，如果政府不需要地块用于公共用途开发，可以与承租人签订新的合同，确定新租约和建设配套公共设施的要求，并按当时的完全市场价格收取续租地价。

通过变更现有的土地出让金收取方式，达到土地的最大价值，同时是土地使用权所有者处于缴纳地租的压力下，具有了集约使用土地的动力，保证土地高效集约利用。

4、结合土地权属的相互关系，从整体实现土地集约利用

因分块出让可能会导致土地使用不经济，因此，在土地出让过程中应进一步探索相关规划方案，逐步优化整合出让土地的边界，依照土地利用集约效果最显著的方案设置出让界限。针对近几年内不适合建设的用地，应采取土地储备制度进行储备，使之在未来建设中得到运用。此外，在出让土地过程中要确定附近用地建设的发展方向，全面统筹城市建设用地，促使城市用地的区域整体集约利用目标得以达成。

四、结语

随着社会科技的迅猛发展，城市管理者与建设者应确立合理的、正确的城市发展目标，充分运用现有的合理政策与有利机制，针对城市资源进行合理优化配置，充分发挥其合理、公平、高效的作用，为推动城市发展和建设实现可持续发展留足空间。使土地集约化利用，应针对城市空间利用与土地使用的模式进行严控，合理地调整、设定城市发展的时空秩序，让城市从低级慢慢过渡到高级，从粗放型慢慢朝着集约化的精细化的方向发展转变。