上海南汇新城规划建设再思考

上海南汇新城规划建设再思考

陆晓蔚

上海南滨江投资发展有限公司

摘要：上海南汇新城于2004年正式开发建设以来，始终面临人气不足的问题。韩国松岛新城建设同样始于2004年，是韩国自98年金融危机后意图打造东北亚经济中心战略的重要举措，经过近十年的发展，至2015年10月，松岛新城已经吸引到了近1600家企业和9万余人入驻。本文通过实地走访松岛新城管委会和相关部门，调查韩国松岛新城在规划理念、规划方案、开发建设等方面的实践，总结得出理念引领、多元化参与、聚焦重点地区、产业导入优先四方面值得借鉴的经验，以期能为南汇新城的活力再生带来一定启示。

关键词：南汇新城；松岛新城；新城；规划建设

1研究背景

临港新城是上海国际航运中心的重要组成部分，是依托集装箱国际深水枢纽港、国际航空枢纽港和国家级现代装备业园区，充分体现新世纪上海建设水平、相对独立、功能完善的综合型滨海新城。南汇新城是临港新城集中体现滨海都市魅力和活力、展示新世纪城市建设水平和都市生活环境质量的标志性地区，集中了临港新城的主要市级公共服务设施和城市居住区。主城区位于上海浦东最东南，距上海市中心人民广场75公里，总面积74.1平方公里。

韩国自1997年亚洲金融危机后提出打造东北亚经济中心战略，核心举措是以仁川港及仁川国际机场为中心，在松岛、永宗、青罗在内共123平方公里的区域范围内建立仁川自由经济区，发展物流产业、旅游休闲、信息技术及生物技术产业等战略新兴产业。松岛新城是仁川自由经济区的重要组成部分，以国际商务、信息技术及生物技术为主导产业。松岛新城区域全部是填海造田形成，离首都首尔市约65公里，面积约53.4平方公里，开发建设同样始于2004年。

南汇新城和松岛新城在战略定位、港城关系、空间区位、地理环境、空间尺度以及开发时间上较为相似，松岛新城在发展过程中也将南汇新城作为主要的对标城市。然而经过十余年的开发建设，两者的发展现状却迥然不同。截止目前，松岛新城建成面积约23平方公里，成功吸引到近1600家企业，6万从业人员和9.6万常住人口，常住人口已达到规划目标25.3万人的36%。相对比的是，南汇新城已建成的建设用地面积约15.6平方公里，仅有0.9万从业人员（2013年三经普数据）和2.1万常住人口（2010年六普数据，含在校师生1.5万人）。常住人口仅达到规划目标45万人的4.7%，新城的“城”仍需假以时日。松岛新城在发展过程中采取了哪些措施，值得南汇新城借鉴。

2上海南汇新城与韩国松岛新城实践对比

2.1建设背景与战略定位

2.1.1南汇新城

南汇新城的开发建设完全由国家和上海市政府主导，功能定位根据政府各个时期的不同意图，经历了四次较大的变化，名称也从最初的芦潮港新城到海港新城到临港新城主城区再到南汇新城。

1996年国家为应对港口竞争的挑战，国务院在1996年1月明确提出建设上海国际航运中心。具有15米水深的国际集装箱枢纽港洋山港是上海国际航运中心的核心。洋山港岛域只有14平方公里，只能作为装卸区，没有分拨和加工的充足空间，因此提出在原芦潮港地区建设芦潮港新城作为洋山港的陆域腹地、生活配套和集疏运基地。芦潮港新城规划面积约20平方公里，依托陆岛交通走廊展开，以商务、产业物流和居住三大板块构筑城市形态，其中居住功能主要依托芦潮港镇。

2001年，基于造城运动的蓬勃开展等原因，“以港兴城”，市委市政府提出将功能组团扩充为一个城市——海港新城，上海市城市规划管理局根据市政府专题会议的精神，对海港新城的性质、规模和功能等重大问题进行了深化讨论，并进行了国际方案征集和深化优化，形成了以“滴水湖”为核心的空间方案，海港新城面积从20平方公里扩大到60平方公里。

2002年，全球制造业基地东移以及跨国公司向亚洲尤其是中国转移的趋势明显，各研究机构预计2003年到2007年这3至5年期间是新一轮国际产业转移的高潮。基于上述研究成果，上海市八届二次全会提出2003年要启动临港综合经济开发区，抢抓国际产业转移机遇。综合经济开发区即为主产业区、重装备产业区和物流园区的前身。2003年国务院发文要求全国一律停止审批新的开发区，上海市委市政府根据经济开发区正在从单一的产业形态发展到产城融合的趋势，决定将临港综合经济开发区改名为临港新城。随着产业区以及2005年17平方公里奉贤园区的加入，临港新城面积进一步扩大到315平方公里，在后期发展过程中也解决了原海港新城仅依托深水港而产业支撑不足的问题。原海港新城则作为临港新城的主城区即南汇新城继续保留下来，功能定位为临港新城集中体现滨海都市魅力和活力、展示新世纪城市建设水平和都市生活环境质量的标志性地区。

2.1.2松岛新城

松岛新城的开发建设同样是政府意图推动。从上世纪60年代到90年代，韩国利用西方发达国家向发展中国家转移劳动密集型产业的机会，推行出口导向型战略，吸引外国大量的资金和技术，重点发展以电子、化学、汽车、船舶、钢铁为主的劳动密集型加工产业，韩国经济以8%的增速增长，实现了经济的快速腾飞。然而进入90年代，韩国经济增长出现放缓迹象。一是外部竞争日趋激烈。在与中国、泰国、马来西亚等东亚国家国的竞争中，韩国在引进新技术、人才交流、合作开发等方面已处劣势，国外企业投资放缓，韩国企业赴海外投资增加，有数据表明90年代韩国近70%的制造业企业把生产基地向中国转移；二是韩国内部产业结构不合理。制造业占比过重，尖端产业、高附加值产业发展滞后，服务业基础薄弱，竞争力弱化现象明显。

考虑到周边地区的发展速度，如果5至10年内韩国不能成为东北亚的商贸中心，韩国将成为中国和日本之间的夹心饼。从上世纪九十年代中期开始，韩国重新审视了既有的以制造业为主的出口导向型战略，将重心转向服务型经济发展，在国家层面开始围绕建成东北亚中心国家的目标开展一系列调研。进入2000年之后，韩国着手推进经济特区建设，先后划定自由贸易区、外国企业园区、国际自由城市、经济自由区等四类经济特区，其中经济自由区由产业通商支援部主导，划定目的是吸引外资、改善居住条件。2002年韩国制定《经济自由区法》，2003年起正式实施，开始分批次划定经济自由区。从2003年8月韩国率先将仁川的松岛、永宗、青罗三个地区划定为经济自由区，这也是韩国第一批设立的经济自由区，意图围绕仁川国际机场和仁川港，建成东北亚物流中心和商贸中心、旅游观光城市。

松岛新城是仁川自由经济区的核心组团，定位由97年金融危机之前的数码港转变为国际商务、高科技中心和世界性尖端科技综合都市。松岛新城通过聚焦国际商务和高技术产业，重点吸引跨国企业及国际机构地区总部，IT信息和生物医药等尖端产业和研发企业，面向国际的全球大学城、外国人学校、医院等。

2.2功能构成与空间布局

2.2.1南汇新城

产业功能缺失。南汇新城以三产和居住功能为主，产业功能在6-8公里之外，产城空间离散。临港新城城市总体规划用地面积约296.6平方公里。分为四个分区，其中南汇新城约74.1平方公里，综合区约42.1平方公里，主产业区约101.6平方公里（包括书院和万祥城镇生活区），重装备产业和物流园区约78.7平方公里（包括泥城和芦潮港城镇生活区）。分区的用地规模在50-100平方公里，按照1万人/平方公里计算，每个分区都相当于达到了一个中等城市的规模。分区规模过大造成产城空间离散。主产业区与南汇新城之间最近距离也达到了6-8公里，空间距离过远，造成南汇新城无法满足普通产业工人所需就近居住的需求（一般为2公里），此外，能够承受较远通勤距离的普通文职和一般技术人员、高级技术和管理人员，又因为南汇新城配套尚处于起步阶段，缺乏对这两类人群的吸引力。以重装备产业园为例，2009年73%的重装备产业园区企业员工主要通过班车往返市区，剩余不到3成员工是租赁农民动迁房。

空间布局离散。南汇新城按一湖、四环带、城市岛、大学园区的空间格局规划，其中一环带是商务商业为主的城市生活中心带，三环带四环带是居住功能带，两者之间是宽约475米的城市公园，隔离性强，如以目前建成的临港软件园为中心，离最近的居住小区中心步行需要绕过大型城市公园，大大加长了步行距离（约1.8公里，约30分钟）。此外，“城市岛”之间是270米-2000米宽度不等的大型楔形绿地和结构绿地，以林地为主，空间消极。

2.2.2松岛新城

产城功能完善。相比南汇新城以三产和居住功能为主，产业功能在6-8公里之外，松岛新城却在相当于6-8公里的半径范围内包含了所必需的产业功能和城市功能，包括4个高端产业组团（生命科学组团、知识信息组团、高科技产业组团和物流组团）和4个城市功能组团（国际商务区、城市地标及都市生活组团、国际化复合组团、市民及渔民生活组团）。此外，除了物流组团外，其他各组团内部功能本身也是高度混合的，均有办公、商业和居住功能。

空间布局紧凑。松岛新城虽然总用地规模与南汇新城基本相同，但每个组团的面积基本控制在15分钟步行范围内，其中国际商务区组团从组团边缘到中央公园约1公里即15分钟步行距离，组团边缘到组团中心10分钟约600米即10分钟步行距离。最小的国际化复合组团（1.4平方公里，占2.63%）半径不到600米。最大的物流组团（16.4平方公里，占30.7%）外，按照边长4公里计算，半径也不过2公里。各组团之间无大面积生态绿地分隔，绿地主要在各组团中部集中作为公园绿地使用，因此联系非常便利，就业人口常住的比例高。

2.3核心区功能构成与空间布局

2.3.1南汇新城核心区（一环带）

（1）规划方面，公共服务功能缺失，整体空间布局松散

一环带是南汇新城城市生活中心带，规划面积约4.8平方公里，是新城集中的城市生活中心。根据总体规划，在一环带中设置商务办公、商业金融、文化娱乐、步行购物街区及高档公寓住宅等综合功能建筑群，用地性质以综合用地为主。

公共服务设施配比较低。根据《主城区一期建设区一环区控制性详细规划（调整）》（沪规划（2006）0553号），一环区一期部分占地1.16平方公里，总建筑面积97万平方米，其中商办建筑面积66万平方米，占68%，住宅建筑面积27万平方米，占28%，公共服务设施占比仅为4%。

在空间布局上，由于中心湖面尺度过大，造成向心的空间感缺失。核心区是围绕周长约8公里的湖面带状布局，整体布局松散，难以集中力量打造形象鲜明的标志性区域。

（2）实际建设中，住宅建设滞后，空间形象不突出

规划一环带中的高档公寓住宅没有得到完全实施，已建部分主要以行政、办公项目为主，功能较为单一。住宅建设仍然集中在外围的“城市岛”地区，造成核心区活力不足。例如WNW-A1的16、17、23、24街坊，原规划居住商办混合用地，实际却建设了以办公为主的临港软件园。

由于规划的中心湖面尺度过大，加上缺少标志性高度的建筑，从湖对岸看实际建成的一环带，难以分辨出哪里是真正的核心区，很难给人留下深刻印象。

2.3.2松岛新城核心区（国际商务区）

（1）规划方面，住宅和配套比例较高，空间布局紧凑

国际商务区是松岛新城的核心组团，用地面积5.77km2，与南汇新城一环带的面积相当。规划以商务办公功能为主，发展会展和贸易业，为跨国公司及国际组织地区总部提供办公和配套商业、居住、学校、医院等公共服务设施，打造功能复合、环境舒适、尺度宜人的滨水新城。

住宅和公共服务设施的配比较高。国际商务区规划总建筑面积928万平方米，办公建筑面积372万平方米，占40%，居住建筑面积325万平方米，约占35%，商业建筑面积93万平方米，占10%，其他公共服务设施包括文化会展设施、医院和学校等共138万平方米，占15%。

在空间布局上，松岛新城呈现典型的向心型紧凑式布局。以37公顷的中央公园作为公共中心，串联各区域组团。每个组团内部设置一处组团中心，服务半径500米。空间布局紧凑，容易围绕中央公园以及组团中心打造。

资料来源：网络

（2）实际建设中，住宅和公共服务配套有序推进，空间形象突出

目前国际商务区已建成约92%。在居住方面，核心区目前实际入驻和在建的住宅达到2万套，常住人口达到3.6万人，比例较高。商业设施配套齐全，包括了欧式购物商业街、临街底层商业和购物中心三种类型。欧式商业街（NCCUBECannalWalk）串联了居住区和中央公园，是街道样式的长740m的欧洲购物商街，建筑面积11.8万平方米，含345套办公单位，底部二层零售，上部办公或住宅。临街底层商业围绕中央公园和主要道路，在商务办公和居住建筑底层设置商业。购物中心即位于中央公园南部的核心位置，是建筑面积28万平方米的商业综合体，包括150家店铺、电影院和滑冰场，服务机场滞留旅客、首尔居民和本地居民。此外，还有多家本土和国际连锁高星级酒店。其他公共服务设施占比15%，远超一般商务区，几乎达到了上海城市副中心的公共设施配建标准（徐家汇19%，五角场17%）。如教育设施则从大学到优越基础教育一应俱全。如CHADWICK国际学校，建筑面积7.1万平方米，从幼儿园到高中12年制，最大容纳2100名学生，国际学校凭借优越的师资，成功吸引了韩国家庭入住，目前已经有870名学生，70%为国际学生。

在空间形象上，集中围绕37公顷的中央公园和组团中心建设办公、酒店和住宅楼，如注重沿公园第一界面和高度的控制，在界面控制上，高层塔楼临公园界面高宽比接近，序列感强，在高度控制上，沿公园第一界面最高，外围高度梯度降低，中央公园的形象深入人心，具有很高的辨识度，不仅有利于居民游客方向感的辨认，也有利于对外宣传。

资料来源：自摄

2.4开发模式

2.4.1南汇新城：“管委会+地方国资企业”的开发模式

南汇新城主要由上海市临港地区开发建设管理委员会负责开发建设管理，上海港城开发（集团）有限公司（简称港城集团）负责南汇新城的开发、建设和运营。

临港管委会为市人民政府派出机构，委托浦东新区管理，主任由上海市常务副市长兼任，副主任由浦东新区区委书记和市国资委主任兼任。港城集团为浦东新区国资委直属开发集团。其职能是按照新城总体规划进行基础设施、市政配套、环境建设、城市功能、产业功能的开发与运营。

“管委会+地方国资企业”的模式有两大优点，一是这种模式在国内较为成熟，易于操作；二是管委会拥有相当于市级的财税权、规划权、土地供应权和较大的行政审批权，确保管委会能在开发区内提供“一站式”服务，使投资者能够得到快速、高效的公共服务；三是由地方政府直属国资公司主导开发，能确保按政府意图实施规划。缺点则包括，一是资金来源单一，主要依靠政府财力，不利于建设大规模同步推进；二是开发主体单一，缺少战略合作伙伴，不利于引入境内外多元投资主体进行类似“园中园”的综合性、大规模成片开发。

2.4.2松岛新城国际商务区：“中央政府职能部门+地方政府+境内外合资专业园区开发商”的开发模式

松岛新城每个组团都有多个开发主体，开发模式也不尽相同。其中，国际商务区即核心区利用境外专业园区开发商进行二级开发的模式值得借鉴。国际商务区主要由韩国中央政府各职能部门负责开发建设管理，仁川市政府负责土地一级开发，境外专业园区开发商——松岛国际公司向仁川市政府购买土地后，进行综合性开发项目的二级开发、建设和运营。

韩国政府最初指定浦项建设（POSCOE&C）开发国际商务区的同时，要求浦项建设必须寻找一家美国公司作为战略投资伙伴。浦项建设最终选定了当时成功运作波士顿OneLincoln广场项目的美国盖尔公司，两家开发商共同成立了松岛国际公司（NSIC），其中盖尔占70%股权，浦项占30%股权。在开发建设过程中，韩美两家公司发挥各自优势，盖尔公司主要负责融资工作，浦项建设负责土地房屋的开发建设。这类模式其实与苏州工业园区的中新合作模式较为类似，与苏州工业区不同的是，引入的境外合作方是境外民企而不是境外国企。

由境内外合资专业园区开发商进行二级开发的模式有利于吸引跨国公司投资，打造真正的国际性商务区。首先，具有外资尤其是美资背景的开发商参与开发建设，能直接建立面向世界的招商引资渠道。国外企业能避免直接和韩国政府打交道的麻烦，这对很多跨国公司有较大的吸引力，另外美资背景的开发商也能带来直接的境外融资；其次，和美国企业合作，有利于引入先进的开发建设管理理念，带动国际商务区高起点规划和高水平建设。再次，有韩国开发企业作为政府的背书，有利于吸引美国开发商参与；最后，韩国企业在开发建设上更具有经验。此外，前期的政府投入是必需的，由地方政府进行一级开发，展现政府的决心，是招揽境外开发商的重要条件。在部分东亚国家，政府前期不投入任何费用，只是将土地免费给予合作的开发商，吸引力有限。

这类开发模式也存在先天弊端，由于基础设施开发短期内难以有回报，资本逐利的本性可能导致规划未按照政府意图实施。为了避免这类情况发生，韩国中央政府更多地掌握规划权。在开发过程中，由于银行更愿意对具有盈利能力的住宅和商业物业放贷，为了避免国际商务区在资本的影响下成为居住区，从而影响国际商务功能的实现，中央政府在商务区每块开发区块的单元规划（DUP）中都加入办公楼的面积要求。

3经验借鉴

3.1战略定位从主城区向独立功能新城转变

松岛新城既是仁川自由经济区的核心组团，也是个独立新城。在产业门类上，通过聚焦国际商务和高技术产业，重点吸引跨国企业及国际机构地区总部，IT信息和生物医药等尖端产业和研发企业，面向国际的全球大学城、外国人学校、医院等，在企业类型上，注重吸引中小企业和初创企业，这类企业的员工年龄构成更为年轻化，相较大型企业的家庭型员工更有可能吸引，通过针对性地引入特定产业和企业，最终将松岛新城打造成为一个产城功能完整的综合都市。

作为临港新城集中体现滨海都市魅力和活力、展示新世纪城市建设水平和都市生活环境质量的标志性地区，南汇新城的功能定位实质是临港新城中体现“城”功能的分区组团。从南汇新城的实际建设过程可以看出，南汇新城的发展主要还是依托洋山港和产业区，始终摆脱不了为产业区配套的思路，然而，由于空间距离等现实因素，南汇新城无法满足普通产业工人所需就近居住的需求。同时，生活配套尚处于起步阶段对于洋山港和产业区普通技术人员和高级管理人员缺乏吸引力，重装备产业区、洋山港保税区等带来的就业人口始终无法有效转化为南汇新城的常住人口。因此，南汇新城应着重内部产业发展，明确产业定位，通过聚焦服务业（如信息技术、研发等生产性服务业）、聚焦初创企业和中小型企业，增加就业人口导入，建立自身造血机制，将南汇新城建成一座独立运转、独立功能、具有完整意义城市功能的城市。

3.2功能布局由单一离散向混合紧凑转变

松岛新城在两个空间层次上高度混合，在整个松岛新城的空间层次，实现了1小时步行范围内产业功能和城市功能的混合，在内部组团的空间层次，15分钟步行范围内部功能本身也是高度混合的，均有适当比例的办公、商业和居住功能，其中核心区国际商务区组团更是混合了15%的公共设施。

相比较而言，南汇新城内部产业和生活的功能分区过于机械，而组团之间有500米宽的城市公园带分隔，从生活区步行至商业网商务区将近30分钟。因此应首先优化内部交通联系，同时把大型城市公园按窄马路、小街坊的模式划分，在城市公园内增设大量公共通道，实现核心区一环带和城市岛居住带之间步行15分钟到达，拉近产城距离，缩小空间尺度。此外，增加内部各个功能组团的功能混合度，比如在一环带地区补充居住和公共服务功能，进一步完善居住配套功能，从而实现城区综合功能的全面提升和产城融合发展。

3.3开发模式由地方国企开发向引入多元社会资本参与转变

松岛新城开发有多个主体，借用了中央政府、地方政府和社会资本多渠道的力量，尤其与美国开发商盖尔国际公司的合作，为松岛新城带来了先进的规划建设理念、大量的融资和优秀跨国企业。

南汇新城开发主体主要依托地方国有企业，不利于综合性、大规模成片开发。因此在今后的发展过程中，应充分利用自贸区效应，积极引入境内外专业园区开发商。通过提倡生态、智慧等以人为本的理念，以及高品质的建筑和景观等建成环境，向世界展示一个面向未来生活方式的具有吸引力的南汇新城。

参考文献：

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[3]杨国彪，李文家.韩国仁川自由经济区的发展及启示[J].天津经济，2015（7）：28-30

[4]松岛新城国际商务区官方网站.http：//songdoibd.com

[5]仁川自由经济区官方网站.http：//www.ifez.go.kr/chi/zh/m3/sd_p/screen.do

[6]盖尔国际公司官方网站.http：//www.galeintl.com/

[7]杨晰峰，陈爱荣，包雄伟，等.七年磨一剑——临港新城规划管理实践（2002—2009）[J].上海城市规划，2009（4）：51-55.

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[10]临港地区评估工作组.《临港地区总体规划实施评估》[R].上海：2013

[11]上海市计划委员会.上海临港综合经济开发区建设的基本方案（送审稿）[R].上海：2003

[12]上海市临港地区开发建设管理委员会官方网站http：//www.lgxc.gov.cn/home.aspx

[13]上海港城开发（集团）有限公司官方网站.http：//www.shharborcity.com/

作者简介：

陆晓蔚，男，1984年3月生，籍贯上海。最高学历：硕士研究生，主要研究方向：城市规划，工作单位：上海南滨江投资发展有限公司。