加大农村教育投入，走中国特色的农村法治之路

加大农村教育投入，走中国特色的农村法治之路

肖德芳彭启儒刘胜蓝

摘要：农村在我国占据着重要地位。要实现全中国的社会和谐，农村的和谐社会建设是关键。从根本上看，和谐社会的建设要依赖法治建设，和谐农村的形成取决于农村法治建设的程度。建设我国的农村法治，应当克服中国人治传统的弊病，在中国优秀传统文化的土壤里，融入西方先进法律制度和民主政制。由于我国目前城乡差距、教育资源分配不均等原因，农村法治建设不可能一蹴而就。

关键词：新农村和谐社会法治建设

[中图分类号]G520.1[文献标识码]A[文章编号]1000-7326（2012）03-0005-05

和谐社会就是法治社会。对于我国这样一个农民占绝大多数的农业大国来说，农村法治环境的好坏，是我国构建和谐社会的关键所在。而要构建良好的农村法治环境，当务之急就是要合理分配教育资源，加大对农村的教育投入，缩小城乡差距等。为此，国家提出了工业反哺农业，构建社会主义新农村的国策【1】。因此，笔者从农村的文化教育与法治环境的现状、农村法治建设的路径和农村法治建设的启示三个方面探究中国特色的农村法治道路，以求教于各位专家、同行。

一、农村的文化教育与法治环境的现状

2011年10月15-18日召开的中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议公报指出：“当代中国进入了全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素、越来越成为经济社会发展的重要支撑，丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望。”为此，党中央提出要“培养高度的文化自觉和文化自信，提高全民族文明素质，增强国家文化软实力，弘扬中华文化，努力建设社会主义文化强国。”①这一公报精神给我们指明了建设法治中国的方向：即立足于中国的优秀传统文化，建立中国特色的人文法治国家。

但目前的现实是：建国以来，由农村哺养城市而发展起来的国家经济留下的后遗症——城乡二元结构体制、工农业“剪刀差”以及教育资源分配不均等，在当今城市反哺农村、工业反哺农业的国策下，虽然有所缓解，但还未得到根本的解决。像华西新村这样的农村模式，在我国毕竟是极少数，大多数农村仍处在经济、教育、法治建设等相对滞后的状况。

首先从教育方面来看：对农村学校的教育投入普遍不足：对于农村人口众多的我国来说，农村教育的确重要，但长期以来由于历史与现实的原因，使国家对农村的教育投入（包括人力、物力和财力）普遍不足。由于教育经费的投入不足，导致教育硬件设施的匮乏，教师待遇普遍低下，导致师资力量匮乏，从而最终导致农村教学质量普遍低于城市。加之由于家庭经济的原因，导致许多农村适龄儿童缀学打工挣钱养家的比较多。从而影响了农村的整体教育水平的提高。此外，农村的业余教育的空白还有待填补。对于农村的成年人，文化缺失的弥补问题，还缺少相应的夜校、电大、补习班、岗位培训班等的培训。

其次从法治环境来看：第一，环境保护意识还有待进一步提高。我们所讲的环境通常包括自然环境和社会环境。自然环境，是指环绕人们周围的各种自然因素的总和，如大气、水、植物、动物、土壤、岩石矿物、太阳辐射等。简单地说，就是乱砍乱伐可能导致水土流失；刀耕火种可能导致空气污染；过量施用化肥可能导致土地板结影响农产品的品质和产量；过度开采地矿（煤、铁、石灰石等矿藏）或过度提取地下水等，可能导致地质结构的变迁等。而所谓的社会环境，是指人类生存及活动范围内的社会物质、精神条件的总和。广义包括整个社会经济文化体系，狭义仅指人类生活的直接环境。在此，我们仅就狭义的社会环境而言，最典型的就是改革开放以来，农村小型厂矿（如水泥厂、造纸厂、小型煤矿等）的不断崛起，虽然给村民带来了一定的经济收入，但却造成了严重的生活环境的污染与破坏，有些得不偿失。又比如农村村民不注意居住区周边（厨房卫生和房屋周边的阴沟、阳沟、水池等）的环境卫生，而导致居住环境的污染。因此，提高广大农村村民的环境保护意识，加强环境保护法治教育尤显重要。

第二，法治宣传、教育与培训有待加强。法治宣传、教育与培训在城市虽然也有很多流于形式的做法，但总体上要比农村开展得好些。在农村，法治宣传教育与培训被看成是奢侈品，农村村民的主业是务农，白天干活太累，甚至连吃饭都顾不上，回到家已经很晚了，匆忙吃了饭就洗脚睡觉了，根本没有多余的精力和时间去参加法治宣传教育与培训活动。因此，如何解决农村村民劳动与参加法治教育培训的矛盾问题是强化对其进行法治教育培训工作的焦点问题。

第三，村民的权力权利意识和法律意识还需进一步强化。村民委员会作为农村村民的自治性组织，是全体农村村民行使自己权力的机构，但由于村民权力意识的淡漠，使这个权力实际上掌握在村主任或村支书个人手中，这在村民自治的前提条件下，是一种极不正常的现象，急待村民自己加以纠正。

同时，由于村民的文化水平都普遍较低，加之政府的相关部门宣传不到位，村民们往往难以理解法律条文的意思。遇到自身合法权益受侵害的情况，他们不会寻求法律帮助，往往采取闹事或上访等简单的方式维权，结果却适得其反。

针对以上现实情况，笔者认为，要构建我国农村法治社会，必须走法治和德治相结合的路径。法治是西方文化的精华，而德治则是传统中国文化中的可取因素。当代中国的农村法治社会建设应当把二者结合起来。

（一）以“依法治国”为纲

“以依法治国为纲”，首先就要搞好农村的法律制度的建设。在农村法律制度建设方面，当务之急是要做好以下几方面法律制度的建立与完善工作：

第一，通过完善全国人民代表结构制度及《选举法》，确立和保障农民平等的公民权利，从制度上消除城乡二元结构对农村村民造成的不良影响。民主选举是人民代表大会制度的基础。完善人大代表结构，就是要逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，确保来一线农民的代表有适当比例，保证代表的广泛性，从而确立和保障农民平等的公民权利。

第二，通过建立健全相关的法律法规及政策，解决教育资源分配和教育公平的问题。一方面继续在农村贯彻落实《三大教育法》，使农村儿童、少年和青年享有普遍受教育的权利；另一方面继续采取各种措施，制定相关政策，解决子弟上大学的经济困难，以缩小农村与城市在教育资源分配和教育公平方面的差距。

第三，通过加强农村居住环境的统一规划布局、防治农地污染、水污染和村民居住区环境污染的立法，改变目前村镇发展缺乏规划，农民住宅布局散乱、建设无序，村容村貌和群众居住环境脏乱差等现象；改变农村因生活污水造成的水环境严重恶化。改变农村因过量施用化肥和农药，导致的农地面源的严重污染，抑制因乡镇企业“三废”排放或城市企业转嫁污染，使农村土地遭受的严重污染状况，以保证无污染的农产品的生产，从而保证农村村民及城市居民的身体健康。

第四，通过立法保护农村生态环境，防止农村空气污染。长期以来我国农村采用传统的农业生产技术和落后的生产模式，盲目开发利用自然资源，致使农村水土流失，土地荒漠化严重及湿地遭到破坏，从而导致农村整体生态环境的严重破坏。同时应通过立法，抑制农村因烧煤、烧柴，烟熏；乱开挖小煤矿，超标排放SO2以及乡镇企业排放废气等造成的空气污染。

（二）以“以德治国”为目

以“以德治国为目”，就是要着力提升农村村民的文化素养与法律素养，提升执法人员的执法修养。

针对农村村民文化基础普遍较低的现状，可采取一些村民喜闻乐见的方式诸如古文、诗、词、曲、赋、民族音乐、民族戏剧、曲艺、国画、书法、对联、灯谜、酒令、歇后语等民间文化的表现形式来提升村民文化素养和法律素养。使农村村民学法守法用法的人越来越多，相信迷信和从事迷信活动的人越来越少。例如，现在许多农村村民（尤其是在城市打工返乡的村民）遇到损害自身合法权益的情形时，首先想到的就是请教律师或法学专家，以便采用最经济实惠合法的方式维权。这种思维方式可以以点带面地提升农村村民的整体法律素养。

一个合格的执法人员，最重要的品质就是执法为公。但人们却往往因生活在熟人社会里而难以打破情面，因此常常是对熟人一套标准，对陌生人一套标准，出现执法不公的现象。因此，在执法监督机制还没有完全建立的时候，就完全依靠执法人员的道德修养来实现自我监督。因此，提升执法人员的执法修养显得十分重要。

（三）依法治国与以德治国相结合的农村法治建设

依法治国与以德治国二者结合起来后，农村的法治建设就能做到纲举目张、走上快速发展的道路。在二者结合方面，笔者认为还有以下手段应当采取：

第一，要有一大批服务于农村的德行兼备的法律工作者。法律制度是建立在公平与正义基础之上的，但任何一部法律无论制定得多么周全、多么细致、多么公平，但如果没有德行兼备的法律工作者去实施，没有从高官到老百姓的自觉遵守，那这部法律也仅仅是一纸空文，只是一种法律的摆设。因此，要使更多公平与正义的制度施行，当务之急就是要在农村广泛建立法律服务机构，培养一大批德行兼备的法律工作者来运用法律为广大老百姓服务。

目前我国农村的法律服务机构还相对较少，德行兼备的法律工作者更是严重缺乏。这是由于城乡差别的存在，通过司法考试取得法官、检察官、律师执业资格的人虽然越来越多，但大多数都竭尽所能留在大中城市工作，小城市工作的属于情非得已，而在乡镇上工作的更是无可奈何。通常在区乡锻炼几年，有机会都会往城市里转移，因而导致乡村法律人才的奇缺。

第二，村民自治机构——村民委员会的建立与农民自治法律程序化。

村民自治机构——村民委员会，是农村居民的自我管理机构，是农村居民行使自己权力的自治机构，它不隶属于中华人民共和国的地方政府——乡政府。在我国，由于历史的与现实的原因，造成了农村居民自我管理的意识难以在短时间内树立起来。因此，村民委员会自二十世纪八十年代初建立起来后，属于“官民共治”性质，它的功能是局部农村为协助乡政府维持社会治安的自发组织，后来随着社会职能的逐步扩大，成为了农村居民对基层政治经济文化等诸方面进行自我管理的自治性组织。它既要帮国家做事，也要维护好村民的合法利益，其性质演变成了“党政二元”制的自治组织【4】。

1988年开始了全国范围内的乡村选举②【5】，1998年颁布、2010年修改通过的《村民委员会组织法》，使全面推行村民自治有了可靠的法律保障。村民自治的全面推行，意味着在农村治理模式方面，国家行政管制的进一步退出和农村自主性的进一步发展。

但是，要使农村村民自治真正实现法律程序化，还需要做好以下三方面工作：

一是要及时解决政府、村委党组织与村民委员会三方矛盾。根据《村民委员会组织法》的第5条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”③。可见，乡镇政府与村委会之间是“指导”而非“领导”的关系，但二者之间仍保持着事实上的行政领导关系。另外，根据《村民委员会组织法》第4条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”④。但农村党支部书记却普遍认为，在农村坚持党的领导就是坚持党支部的领导，党支部书记就是村里的一把手，村委会主任应该听党支部书记的【6】。这种三方矛盾严重阻碍了村民自治制度的发展，急待解决。

二是要及时制止“自治权”主体倒置的现象。根据《村民委员会组织法》第1条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督⑤。”的内容规定，行使自治权的主体应该是全体村民而不是村民委员会，村民委员会只是全体村民选出来代表村民共同意志的权力代表，受全体村民监督的。但实践中，行使自治权的主体却是村民委员会，并且权力集中在村委会主任一人手里，使全体村民的自治演化成了事实上的村委会主任的自治。这与“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”是完全相悖的，无法保障村民依法享有的权利。

三是要着力提升村民的文化素养、法律素养和政治素养。中国农村人口的文化素养、法律素养和政治素养普遍偏低，已经严重制约了村民自治的发展。目前，占全国1/4的文盲半文盲都主要集中在农村，而在改革开放后，大部分具有一定文化水平的农村劳动力都流向了城市和其它发达地区务工经商，从而使村民自治形同虚设。农村法盲的数量不亚于文盲数量，严重影响了他们的参政议政能力的提高。

三、农村法治建设的启示

除了走法治与德治相结合的道路外，农村法治建设还应当把物质与精神手段相结合。这方面有若干问题值得探讨。

（一）三农问题的解决是农村法治建设的根本

如前所述，农村法治建设的目的就是要实现农村的和谐，而要做到农村和谐，就要妥善解决好三农问题。所谓“三农”，是指农业、农村、农民问题，“三农”问题之所以是农村法治建设的根本问题，是因为它关系到社会的稳定问题。

“三农”问题由来已久，除建国初期的以农养工政策导致城乡差距扩大外，还由于城市化的建设，占用了大量农村肥沃的耕地，使农村的土地尤其是耕地和林地不断减少，从而使农民赖以生存的农业生产产量不断下降，从而使我国陷入了农业大国依靠粮食进口的怪圈，农民的贫困日益加巨。为求生存，凡有劳动能力的农民都弃农进城打工，形成了大量的农村留守儿童和留守老人无人供养，他们尤其是留守儿童便成为了农村不和谐的因素之一。

在党中央加大对农村投入的政策调控下，各地农村都有很大变化（包括我们调查的村社）：道路拓宽了，路面比以前好了，交通方便了；农村村民的用水用电方便且费用比以前降低了；电视效果好了、宽带网络遍布农村各乡镇、通讯网络效果越来越好了；农民经过取消农业税及多次直补，负担明显减轻了，经济条件有明显的好转；在国家家电下乡的政策下，许多农民家庭买了电冰霜、电视机、空调、洗衣机等家电，还买了摩托车、面包车等交通工具。

此外，为了节约农村土地、便于开展农村村民的业余文化活动、吸引城市富余的打工人员返乡发挥其农业、牧业或第三产业方面的特长，把农村建设成城市的后花园，越来越多的农村村民迁入了集镇的居民楼里聚居生活。使之可以充分利用土地资源，通过吸引大量城市居民休闲、娱乐、郊游等，发展农村的相关产业。同时农村村民的聚居生活，又为农村相关产业的进一步发展奠定了基础。

（二）合理分配教育资源，改善农村教育环境，增加农村村民及其子弟受教育的机会

2011年8月28日温总理在河北省张北县农村教师大会上讲话时说：“农村是社会的基础，改造社会必须从改造农村着手，而改造广大农村，必须从发展农村教育入手。任何一个国家要实现现代化，农村教育都具有基础性、全局性的重要作用。农村人口众多，他们受教育的程度决定着一个国家教育的整体水平。”⑥为此，温总理提出：要按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出的要求，较大幅度地增加投入总量；同时，要优化投入结构，重点向农村教育、职业教育、学前教育、特殊教育等薄弱环节倾斜。为此，在农村，要继续认真贯彻执行《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和中义务教育法》和《高等教育法》。《教育法》规定：“教育应当继承和弘扬中华民族优秀的历史文化传统，吸收人类文明发展的一切优秀成果。⑦《中华人民共和国义务教育法》规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。⑧《中华人民共和国高等教育法》规定：“高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费。家庭经济困难的学生，可以申请补助或者减免学费。⑨”可见，三大教育法的相关规定，在不同程度上都考虑到了农村子弟读书的实际困难，都有相应的学费减免或补助的规定。只是在教育培养费的拨付以及公共设施的建设等硬件投入以及师资力量的分配方面，农村与城市还有一定差距，因而使农村的教育总体水平低于城市。但无论如何，三大教育法都有一致的规定，那就是我们所讲的“教育”不仅要有书本知识的教育，还有中华优秀历史文化传统（人文主义等）的教育；既包括文化知识的教育，也包括法治教育。而对农村村民而言，与其自身合法权益相关的法律知识，如《合同法》、《民法》、《土地承包法》、《婚姻法》、《劳动法》、《环境保护法》、《空气污染防治法》等法律法规的教育，是必不可少的教育内容。目的在于使他们能自觉运用法律手段保护自身合法权益，不断增强权利义务观念和民主管理意识。

（三）强化农村法律服务和法律援助功能

进行社会主义建设中的我国，与其他工业化进程中的国家一样，优质的法律服务和法律援助大都集中在城市，而偏远的农村则普遍缺乏法律服务和法律援助。要强化农村法律服务和法律援助功能，首先需要村民有运用法律武器来维护自己合法权益的意识，不要盲目、动辄以上访的方式解决问题。其次，我们的政府及司法部门应做好以下相关工作：一是加强农村法律服务机构的建设，解决农村普遍缺少法律服务机构的现象。司法行政部门要根据具体情况，做到城市的机构精简，重心下移，尽力配齐基层司法所或法律服务所的工作人员，做好基层法律服务工作。二是要增强法律服务工作者为广大农民朋友服务的意识。他们一方面要积极主动地为基层政府和领导干部当好法律顾问，为依法行政提供法律咨询。另一方面又要进一步提高为农民服务的意识，特别是在土地承包、农民负担等涉及农民切身利益的问题上，多渠道多手法地为农民提供必要的法律帮助。三是要充分发挥基层法院(法庭)的地方办案特色。基层法院（法庭）所面对的对象大都是困难群体，由于基本法律知识的缺乏，他们在诉讼中常常会遇到各种各样的困难，尤其是经济困难。因此，基层法院要认真贯彻《诉讼费用交纳办法》的相关规定，做好诉讼费减、缓、免工作，尽可能地减轻农民负担。对于基层的案件，要尽量采取简易审判程序审理，在坚持调解为主的原则下，做到从快审理，及时化解各个方面的纠纷，以减轻基层群众的诉累，避免矛盾激化。

综上所述，农村法治建设的好坏，关系到我国农村社会和谐乃至整个社会和谐的问题，我们所要建设的农村法治，是集中国优秀人文主义传统文化与西方的法律制度和民主制度为一体的中国特色的人文法治。而农村人文法治建设的程度，取决于农村村民及其子弟受教育的程度，取决于农村法律服务和法律援助功能的强化程度。

作者简介：肖德芳（1963—），女，四川宜宾人，宜宾学院四川思想家研究中心专职研究员，法学教授，硕士，主要研究方向是法律思想史（四川宜宾，644007）。

彭启儒（1973—），男，四川宜宾人，宜宾市翠屏区司法局西郊街道司法所所长，专科，主要研究方向：法治建设理论与实践（四川宜宾，644007）。

刘胜蓝(1990—)，女，四川宜宾人，中央民族大学法学院09级法学与英语双学位2班学生（北京，100081）。

注释：

①引自《中国共产党第十七届中央委员会第六次会议公报》，http://news.qq.com/a/20111018/001473.htm。

②1999年4月14日的人民日报记载：1990年以来，全国农村广泛开展了村民自治示范活动，基本形成了省抓村民自治示范县、地抓村民示范乡镇、县抓村民示范村的格局。至1997年底，全国共有90多万个村委会，378.8万名村委干部。

③《中华人民共和国村民委员会组织法》第5条，2010年修改通过。http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-10/29/content_21226000.htm

④同上，第4条。

⑤同上，第1条。

⑥温家宝：将为中西部贫困农村中小学提供营养补助，参见北晨网http://www.morningpost.com.cn/gypd/cbgyx/2011-09-09/211332.shtml

⑦《中华人民共和国教育法》第七条。1995年9月1日施行。

⑧《中华人民共和国义务教育法》第二条第二、三项。2006年9月1日施行。

⑨《中华人民共和国高等教育法》第五十四条第一、二项。1999年1月1日施行。

参考文献：

[1]《中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议公报》,做出了关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定,新华网北京2011年１０月１８日电.

[2]2011年中央一号文件(全文),参见新华网http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201101/30/t20110130_22183115_1.shtml

[3]《四川劳动保障》2010年第02期《中央一号文件民生解读:促进农民就业创业提高农村社保水平》。

[4]参见：龚燕著《论建设社会主义新农村中的村民自治问题》，《科学论坛》2007年第4期

[5]人民日报,1999年4月14日

[6]《中华人民共和国村民委员会组织法》,2010年10月28日中华人民共和国主席令第37号,http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm