PPP模式项目实施过程投资控制的探讨

PPP模式项目实施过程投资控制的探讨

边慧鸽

边慧鸽

海口市工程项目审计中心570100

摘要：在PPP模式下，政府方仍然有必要积极实施项目投资控制。政府方应当设计合理的风险分配机制及合同体系，形成各利益相关方既通力合作又相互制约、互相监督的机制，发挥社会资本方对项目投资控制的积极性；再次，要履行好相关的指导、监管、审核的责任。本人作为审计工作者分析了当前PPP模式项目的实践案例，在此基础上总结出PPP模式下项目投资控制的几个关键问题并提出了应对措施以供同行参考。

关键词：PPP模式；实施过程；投资控制

2014年以来，国家大力推广PPP模式项目，鼓励吸引社会资本参与基础设施领域产业化项目的运营。相较于传统的融资模式，PPP模式有自己的发展特点，不仅有别于过去沿用的政府进行审批工作、项目法人进行造价管理，在正式进入项目设计、施工、管理等环节也有所区别。因此，在项目实施过程中，我们要针对项目的具体情况，具体问题具体分析，对项目投资实现科学合理的管控，不断推动我国建筑事业向前发展。

一、PPP模式概述

PPP模式是政府和社会资本方通过契约建立长期合作关系进行基础设施项目的建设或提供公共服务。此前存在一种认识误区，即认为PPP模式本质是政府采购，社会资本方作为投资人会主动积极地控制建设工程项目投资，因而政府方不需要对项目投资进行控制。然而，实践证明在PPP模式下，政府方仍然有必要积极实施项目投资控制。推广PPP模式的一个基本出发点就是利用社会资本的专业知识和经验提升基础建设和公共产品供给的效率。因此，PPP模式下项目投资控制，应以社会资本方为主，充分发挥社会资本方的经验与专业优势。具体来说，政府方首先需要选择最合适的社会资本方；其次，设计合理的风险分配机制及合同体系，形成各利益相关方既通力合作又相互制约、互相监督的机制，发挥社会资本方的控制投资的积极性；再次，要履行好相关的指导、监管、审核的责任。

二、PPP模式项目政府投资控制的组织原则

PPP模式下，利益相关方众多，关系复杂，因而其投资控制应注意理顺各方关系，合理确定投资控制的主体、工作流程，形成各利益相关方既通力合作又相互制约的机制。政府方进行投资控制应当遵循两个原则：第一，避免社会资本方作为项目投资人和成本控制的实施监督者的双重身份的干扰；第二，所确定的工作流程应当有利于促进项目推进，而不是拖累项目进展。

政府方出资代表虽在PPP项目公司中参股，是参建单位的一员，但社会资本方在项目公司中处于控股地位，主导项目公司的管理尤其是投资控制管理。鉴于此，政府方对PPP项目投资的监督管理，与传统的建设单位对造价控制管理应予区分，政府方对PPP项目投资的监督管理应不覆盖、不替代、不妨碍项目公司对项目开展投资控制管理，项目公司视项目需要按公司程序开展对PPP项目投资控制管理工作。

三、PPP模式项目投资控制风险

1.管理体制不健全

PPP项目往往是项目审批后再重新组建项目公司，项目公司由于建立时间短未能进行经验积累，无法形成完善项目管理体制，项目管理制度的不健全导致无法切实有效进行项目造价控制管理。

2.“三边工程”极易成为“三超工程”

PPP项目为缩短建设期，在开工前准备不充分的情况下通常都存在边勘察边设计边施工的问题，在这种情况下设计阶段的造价控制成为了贯穿项目建设期控制重点。PPP项目多半工期紧、任务重，为了赶进度，设计粗糙深度不够，概算审批走形式。无视限额设计，三超（概算超估算、预算超概算、结算超预算）现象严重。

3.合理变更签证审批签发困难

施工阶段由于新成立的PPP项目公司现场管理人员权责划分不明确，导致项目建设过程中的各项变更签证的审批签发无法形成统一意见，在审批过程中因周期过长导致部分实施后的变更签证无法及时计量。

4.重复施工浪费投资

由于在项目准备期项目设计方案未进行充分论证，项目工期紧，且存在边勘察边设计边施工的情况。在项目实施后，PPP项目公司为满足项目运营需要进行必要的变更时，可能存在重复施工造成的浪费。

5.意外不可控因素

社会环境变化，设计出现较大变更、施工过程受损等一些意外因素没有很好地进行控制与管理，使得工程投资大大增加。同时在PPP模式下，还存在政府调整规划、补贴不到位、政府承诺不能履行、市场融资环境变化等都会影响项目投资。

四、PPP模式项目投资控制与管理的建议

1.转变思路，调整定位

项目的各参建方都要转变思想，适应新的建设模式。例如：在PPP模式下，政府不仅仅是管理者，同时政府方与社会资本方是合作者，风险共担。政府基于PPP项目合同形成与项目公司之间是平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。政府既要保障社会公众利益不受损害，又要保障经营者合法权益。这就要求政府转变工作职能，变被动的审核控制，为积极主动地去管理，同时地位的转变要求政府重视并履行承诺，严格按市场规律办事，规划调整公开透明，更加积极主动地做好造价市场管理工作，充分利用新技术如云技术形成全国统一的造价信息系统，规范造价咨询单位及执业人员管理。咨询单位在PPP模式下要做精做细做准，工程造价不再是单一学科的咨询，涉及学科范围更广，要求越来越高。施工单位不要再把造价管理的重心放在工程变更或不平衡投标报价上，应加强对施工组织和施工人员的管理，严格按照规范要求施工；另一方面，要正确处理工程造价、工程进度和工程质量之间的关系，真正做好项目成本管理，以适应新的建设模式要求。

2.全风险投资控制管理

大型PPP项目会因设计变更、设计缺陷等不可预知的风险问题增加造价成本，为有效减少这些方面带来的成本增加问题，需要充分强化现场质量监控，并加强设计方面的审查，确保不存在质量风险，避免变更。全风险造价控制管理就是建立项目风险管理信息系统，以此来跟踪、收集、整理出项目运行过程中的风险信息，凭借这些信息分析风险的存在、原因、后果和发展，并及时反映分析结果。在风险识别的基础上，确定出项目的最可能造价及概率分布，从而得到各具体活动的风险性造价。对各风险因素配以相关的费用，并加总到全风险基准造价上形成项目全风险造价。对于影响造价的风险事件，可采用风险规避、风险分担、风险转移、风险化解等具体方法予以控制。在控制过程中，不断地调整造价目标，以使其满足工程项目和抵御风险的要求。此外索赔是有效分担风险的一种方式，可在合同中充分明确甲乙双方的权责，如果是非自身原因造成的变更问题，可根据合同进行索赔。还可购买商业保险，分担风险。

3.设计阶段的投资控制

项目设计是项目投资的基础，投资主体根据项目设计开展施工图预算工作，并就影响投资控制的因素进行合理有效的控制。因此，设计者应树立强烈的经济意识，引入技术经济相结合的限额设计理念，明确项目建设的范围及标准，保障实际投资额不超出预算。与此同时，造价人员还应根据造价文件以及相关取费标准进行项目投资计算，及时的市场询价确定建设材料、设备价格。据统计，设计阶段对工程造价的影响达到75%以上，充分证明了设计阶段的工程造价是造价控制的重中之重。因此，重点应放在优化设计的合理性方面，对设计进行严格监督，把造价控制在限额范围内，通过“限额设计”确保项目重点部分资金的投入，从而有效的控制整个项目的投资。

4.招投标阶段的投资控制

在无设计施工图的情况下，为减少PPP项目实施过程中的争议和风险，可采用模拟工程量清单招标。该阶段应重点检查合同条款解释顺序是否一致；招标文件对部分市场价格相差较大材料的具体要求予以明确；材料价格波动风险范围以及调整方法；变更价款的确定方法；现场签证及结算条款约定；对不平衡报价设置限制条款以减少隐形损失；增加报价澄清程序等。

5.施工过程的投资把控

（1）造价管理体系的建设

PPP项目公司，存在公司组建时间短、管理项目经验少、公司管理团队为临时组建等问题，必然存在管理体系不完善、管理制度存在矛盾、漏洞等问题。在项目实施过程中需不断优化、补充、完善各项造价管理制度，建立切实可行的造价管理体系。

（2）设立项目投资管理目标

由于PPP项目前期准备时间过少，设计方案未进行充分论证，在实施过程中设计单位无法提供全套经审批的设计施工图，在项目实施过程中设计单位根据施工进度要求分区域分专业逐步出图，在设计单位提供完整设计施工图前无法完成完整的施工图预算，无法准确的进行投资控制。为保证项目总投资达成，需根据设计出图计划编制分区域分专业的投资管理控制目标，要求设计单位严格按照控制目标进行限额设计。

（3）完善建设项目投资动态管理制度

PPP项目在实施前已通过了物有所值评价和财政承受能力论证，项目总投资额经过了充分研究和论证。项目建设期在保证项目总投资达成的情况下尽量提高建设质量水平，充分调动平衡项目投资资源。项目实施过程中需对项目投资进行动态管理，及时对项目中的风险进

行预估，根据当前的投资情况进行动态投资的平衡，根据项目需求进行取舍，抓住投资重点。

（4）及时优化设计方案

项目实施过程中需及时对所有设计方案的经济性进行审查，设计工作的好坏对工程的质量和费用以及进度起着决定性作用，PPP项目充分发挥了设计在整个工程建设过程中的主导作用，对设计方案的优化直接影响工程项目总投资，直接决定项目投资的经济性，直接决定投运后的经济效益。

编制施工图预算，对可能存在的造价风险进行预警

由于“三边工程”的特殊性，为避免设计修改后造成的重复施工，项目设计施工图完成后需尽量在项目实施前完成施工图预算的编制，对设计图中新增工艺、新增材料进行市场摸底，对比控制目标进行动态分析，严格控制项目投资。

（6）现场巡查尽量避免返工、重复施工等现象

在项目实施过程中，设计单位需根据项目公司及实施机构提出的意见来修改设计图，需加强现场巡查工作，尽量避免返工、重复施工等现象。

结论：

应当说，有效地控制建设项目投资是政府推广PPP模式的目的之一，也是衡量这一模式的成败的重要标准。另一方面，PPP模式是一个复杂的制度体系，其发展和完善不可能一蹴而就。上文提出的问题和观点或许可为PPP模式的发展完善贡献一份微薄力量，然而其可行性与实际效果仍然有待在实践中检验。