乡村振兴战略背景下农村土地制度改革探析

乡村振兴战略背景下农村土地制度改革探析

张平

（锦州市委党校，辽宁锦州121001）

摘要：乡村振兴战略是党中央在深刻认识我国城乡关系变化趋势和城乡发展规律的基础上提出的重大战略,是促进农村繁荣、农业发展、农民增收的治本之策，这其中就包括了农村土地制度的完善机制。本文就农村土地制度改革问题进行乡村振兴背景下的探析。

关键词：乡村振兴农村土地制度改革

习总书记始终强调:“新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民与土地的关系。”农村土地制度改革必须站在更高的起点谋划和推进各项工作,服务于乡村振兴战略的全面贯彻落实。本文认为,目前国家关于征地制度的制度安排已较为完善,乡村振兴战略背景下农村土地制度改革的主要领域在农村承包地、集体建设用地、宅基地三大方面,必须进一步巩固农村承包地“三权分置”制度、激发农村集体建设用地入市改革内生动力、拓展农村宅基地制度改革,为提高农村土地制度改革的科学性与适应性、最大限度加强农村土地资源的优化利用。

一、完善承包地“三权分置”制度

党的十九大报告强调,第二轮土地承包到期后再延长30年。这意味着农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达75年,彰显了中央坚定保护农民土地权益的决心,满足了农地经营权合法流转的需要。农村承包地“三权分置”改革是我国农村土地产权制度的重大创新,这一制度的不断巩固完善可以进一步释放我国农村基本经营制度的活力。

1、优化和细化农村承包地“三权分置”制度。

“三权分置”制度红利发挥的关键在于落实集体土地所有权、完善稳定承包权、放活农村承包地经营权,必须在这三个方面进一步优化和细化有关制度安排。一是进一步完善农村集体经济组织的法人性质,以“按份共有”来实现集体所有权,探索“土地股份制”和“土地股份混合制”、土地托管等集体所有权的实现途径。二是进一步清晰界定“农民”身份的性质,逐步建立起农民的进入和退出机制;探索承包经营权自动续期制度,从本质上赋予农村土地承包经营权用益物权性质,研究承包关系“长久不变”的内涵与实施路径;从法律法规上彻底消除地方政府和农村集体经济组织对农地承包关系的干预,构建完善的农村土地承包关系。三是进一步完善生息型农村承包地经营权资本化,从法律上确立以抵押、担保为基础的借贷型农村承包地经营权资本化,放开以土地经营权入股的各类要素型农村承包地经营权资本化,积极探索以农村土地信托和农村土地证券化为途径的金融型农村土地经营权资本化模式。

2、加强对农村土地承包经营权流转服务的支持。

一是金融服务支持方面,金融部门应对参与农地流转、发展规模经营的业主予以信贷支持,允许业主使用前期已进行大量投入的土地经营权、地上附着物等抵押或担保获得贷款。二是金融风险防范方面,保险部门要积极开展农地规模经营的保险业务,降低业主经营活动的自然风险,可探索开展合作社内部信用合作、互助保险、土地股份合作等试点。三是金融平台服务方面,整合各地各类农村产权交易所、服务平台、信息中心等服务资源,做好农地资源普查、农地流转供求信息收集发布、流转农地定级估价、流转农地建档备案等服务工作。

3、加强对农地农业经营创新的政策激励。

一是规模化经营激励,对参与农地流转、连续3年以上标准化农田规模经营达到300亩以上的业主,除享受相关优惠政策外,经组织验收后可给予一定数量农业基础设施建设补助资金。二是产业化经营激励,支持农业产业化龙头企业建设稳定的原料生产基地,参与农业产业化示范基地、农业科技园区和农业高新技术产业示范区建设,鼓励农民以承包土地经营权等入股农业龙头企业,分享产业链增值收益。三是长期基础投入激励,鼓励农业经营主体参与土壤改良、农业基础设施建设、农业科技研发等,简化审批程序,并用以奖代补方式给予支持,可赋予经营者在流转合同到期后具有优先获得农地承包经营权流转的权利。

二、完善农村集体建设用地入市改革

1、加强对农村经营性建设用地入市的规划管理。

一是与新型城镇化发展规划高度衔接,强化省级层面土地利用调控,统筹城镇化用地与农村集体经营性建设用地的调控和引导。二是整合零星地块,注重提升利用效能,出台《农村集体建设用地零星地块整合实施办法》,具体规定面积标准、整合程序、整合定价、成本分摊等具体事宜。三是强化入市合同机制,明晰受让双方权责,细化粗放用地处置方式,倒逼用地单位集约高效用地。

2、加强对农村经营性建设用地入市的融资服务。

一是建立城乡并轨的抵押融资制度,鼓励金融部门稳妥开展农村土地承包经营权、集体建设用地、宅基地等农村土地产权的抵押融资。二是建立标准统一的农村建设用地分级评价体系,解决土地行政、区位、用途等方面的价值差异,消除金融机构进入农村经营性建设用地融资市场的体系障碍。三是建立标准化、流动性较高的土地交易市场,降低金融机构进入农村建设用地融资领域的不良贷款发生率,严格控制农村集体土地融资风险。

3、加强对农村经营性建设用地入市的收入分配机制。

一是制度层面上,围绕税费体制改革,不断探索更加合理的增值收益调节机制,保证国家、集体和个人收益更加平衡,共享土地增值收益。二是操作细节上,不断完善基层治理架构,尽量放宽限制,继续创新包括货币分红、实物折价和服务提升等多种方式的收益分配形式。三是协调机制上,统筹推动农村不同类型的用地制度改革,注重统筹协调各项改革带来的收益。

三、完善农村宅基地退出与优化利用机制

1、优化农村闲置宅基地自愿有偿退出模式。

坚守“农民利益不受损”这一改革底线,以推进农村土地节约集约使用为根本,以盘活农村闲置低效利用宅基地为重点,积极探索“面积固定、法定无偿、超占有偿、节约有奖、退出补偿”的宅基地使用管理制度,因地制宜,分类实施农村闲置宅基地自愿有偿退出的“批量退出”与“零散退出”两种模式,通过管住总量、盘活存量、严控增量,不断推进宅基地优化利用与新型城镇化、幸福美丽新村建设、农村新产业新业态培育和农村新型集体经济发展深度融合。

2、完善农村闲置宅基地退出补偿机制。

一是聚焦农村宅基地自愿退出的补偿范围,严格落实“房地一体、房随地走”的原则,根据宅基地的不同类型,从宅基地补偿和房屋拆迁补偿两个方面,对农民自愿退出宅基地进行合理补偿。二是聚焦农村宅基地自愿退出的补偿标准,鼓励制定“级差性”的补偿标准,最大限度发挥补偿的激励作用;确定宅基地退出补偿标准的总体原则是不低于同一区域相同性质土地价格的标准,同时考虑宅基地增值收益。三是聚焦农村宅基地自愿退出的补偿资金,通过市场机制引入更多社会投资主体,丰富退地补偿资金的融资渠道,缓解政府财政资金压力;创新退地补偿金的管理模式,严格执行补偿资金预算与审查制度,鼓励公众参与监督。

3、加强农村闲置宅基地退出后的优化利用。

一是重点解决退出宅基地收储问题。按照“先易后难”、“循序渐进”思路,稳妥推进宅基地收储工作。在收储达到一定规模时,可盘活利用、统一建设、实施复垦。对于收储腾挪出的用地指标,在保障本集体配套基础设施建设用地的前提下,可通过“有偿选位”的方式重新分配到农户手中;也可借助城乡建设用地增减挂钩,将多余的用地指标用于支持城乡统筹用地需求。二是重点解决退出宅基地再利用问题。按照“先规划、后建设”思路,积极推进农村宅基地退出再利用,统筹运用农村土地整理项目和改善农村人居环境项目,规范宅基地再利用流程,推进田、路、林、村综合整治,盘活并优化利用农村低效和空闲宅基地。