政策形态的城市规划工作研究

政策形态的城市规划工作研究

孙稳石杨景胜李硕

（东莞市城建规划设计院，广东，东莞，523000）

【摘要】城市规划政策是城市公共政策的重要组成部分，城市规划的开展始终是在城市政策的支持下才能进行。本文尝试从政策形态入手，尝试提出城市规划的三种形态/边界/层次题。

【关键词】城市规划研究；公共政策；城市规划与城市规划政策

1．研究背景

新出台的《城市规划编制办法》明确指出了“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。”仇保兴副部长指出“目前，以目标和问题为导向的公共政策研究是整个规划体系中的薄弱环节。西方规划体系从物质性规划为主转向公共政策的研究为主，这是一大跨越。我们走得慢，要认真补课。”随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，城市规划作为宏观调控工具的作用越来越突显，要求城市规划的只能要从注重建设项目的安排转向注重发挥政府的调控、监督、管理和服务的作用上来。对城市规划与政策关系问题的分析研究无疑将加深我们对城市规划自身使命的理解和认识。

2．研究的意义和问题的提出

中国对于城市规划与城市公共政策的相互关系问题长期以来一直存在着一些不正确的观念，其中最突出的就是没有充分认识到城市规划的公共政策属性。以往中国的城市规划从来被认为是一门技术性的工作，城市规划被一些人认为只是一种建设规划，只是到了最近这个认识才有所改变。越来越多的专家学者认识到，科学性、技术性、艺术性是城市规划的基本属性，而在市场经济体制逐步完善的今天，城市规划最根本的属性是其作为一项政府的公共政策。

关于城市规划的公共政策这个话题在当今的中国还处于发展阶段，无论从政策的地位、形式、制定、发展而言，或是从城市思想的角度考虑，城市规划政策属性的理解都处于起步阶段。同时城市规划作为处理城市发展问题的学问，她始终扮演着公共政策的角色。今天我们研究城市规划的公共政策，特别提出“规划政策缺失”的问题，并不是说中国不存在有关城市规划的政策，而是指对于城市发展问题的解决缺乏自觉的、主动的、积极的从政策层面的研究，城市出现了问题，再出政策，既有的与城市规划有关的公共政策也缺乏系统性，因而没有充分发挥公共政策对于城市发展的效用。

现有中国与规划相关的政策是如何提出、实施及产生何种效用？现今的城市发展控制文本体系是否完善？是否可以借鉴英国“PPG、PPS”的成功经验，提出一个“规划政策”的概念？如何将城市规划的公共政策属性体现出来？如何构建完善的城市发展控制文本体系？

鉴于规划的三重边界，那么一个完整的城市发展控制文本体系包括三个层次的内容：①城市规划的法规体系。②城市发展的政策体系。③城市或地方开发规划蓝图。在整个城市发展控制的文本体系中，政策体系处于核心和关键位置，起着承上启下的作用:首先它是地方发展规划的前提，基本确定一个时期内的城市发展方向;其次在城市发展控制层而政策具有普遍的适应性，不仅涵盖城市建设，而且还包括城市社会、文化、经济发展方面;第三能够协调政府各个部门的工作，解决一些带有普遍性和全局性的问题这是土地利用规划所不及的。

随着经济社会的转型以及城市规划理论和时间的发展，我国对城市规划的认识也在不断深化。其中，关于城市规划与公共政策之间关系就是当前规划界讨论的热点。在这方面，人们提出了多种不同的观点。例如，“城市规划的本质是公共政策”、“城市规划应该成为重要的公共政策”、“城市规划只有具备公共政策的性质才能发挥宏观调控的作用”、“要注重城乡规划的公共政策属性”等等。一方面表明城市规划与公共政策之间存在着密切的关系，另一方面也说明人们的人士还有很大分歧。而英国已经构建了一套相对成熟完善的城市规划政策系统，笔者尝试借鉴英国规划政策的经验和启示，分析研究中国特殊国情下，政策与城市规划的关系。

3．研究框架方向--公共政策与城市公共政策

有学者提出：我们不应该把政策看作只是某个孤立的决定，而应该把它看作是由或多或少有联系的活动所组成的一个较长的过程，以及这些活动对有关事物的影响。这种论述包含了一个有价值的见解，即：政策是一个活动过程，或是一种活动方式，而不单单是一个关于做什么事情的决定。

公共政策是以政府为主的公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施而产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公共利益目的的公共管理活动过程。公共政策实际上是一些列选择所构成的，包括两个重要的意义，一是过程，二是价值。

公共政策是指政府官员的活动方式或活动过程，而不是他们所作的单独的，没有关联的决定。也就是说：一项政策不仅包括了就某一问题通过某一项法律的决定，还应该包括随之而来的关系这一法律贯彻，实施的配套决定。公共政策是指政府实际所做的事情，而不是打算做的或将要做事情。公共政策形式上可能是积极的，也可以是消极的。积极主要指政府为解决某一问题而采取的主动行动；消极形式的公共政策指政府就人们要求政府做某类事务而做出的不采取任何行动，任何做法的决定。公共政策是建立在法律的基础上的，是政府意志的体现，具有权威性和强制性。

“城市公共政策是政府规范城市发展的一系列制度安排和实现公共目标的社会过程。”由于城市是一个十分庞大的系统，城市发展是一个非常复杂的过程，不仅涉及到关系城市存完的自然环境问题，而且涉及到政治、经济、文化等方面的问题，随着城市化的发展出现的种种社会问题，也是制约城市发展诸多因素，因此城市公共政策的覆盖范围也是一个具有广泛外延的范畴。

由于城市政策是伴随城市化的现象而产生的，中国一直以来对城市化现象缺乏系统的认识，因而对于城市政策的理解也缺乏理论的支持和系统的研究。

理解城市公共政策，可以分为两个层次：

第一个层次是基本政策范畴，即国家有关城市发展的法律、法规，这是国家立法机关制定的，有关城市发展问题的法律，是城市公共政策的最高层次。如《宪法》中有关具体涉及城市发展问题的问题，《城市规划法》具体规定城市发展的方针，《土地管理法》对于城乡土地使用问题的讨论。

第二个层次是具体政策范畴。主要是一定时期内，执政者针对当时的国民经济和社会需要，制定有关城市发展的政策。比如，关于城镇住房制度改革的决定、全国性的规划与计划等。

规划政策的第二层次如何系统的研究，又如何系统的体现出来，是否需要建立一个规划政策的框架，又或许是否需要将规划政策列入城市规划体系，成为其中的一个重要的组成部分，这些都是值得探讨的问题。鉴于英国已经有系统的规划政策框架，本文以英国规划政策为主要研究对象，分析英国规划政策在规划体系中的地位、形式、作用，同时列举国外其他国家的规划政策系统，以此作为研究我国规划政策问题的上半部分。规划政策的第二层次是与城市规划实施效用直接相关的问题，与城市规划体系是否完整相关的问题，规划政策的缺失，是贯穿本文始末的主线。

4．城市规划与城市规划政策

在国标《城市规划基本术语标准》局部修订征求意见稿中，“城市规划”一词的定义已修改为“是政府确定城镇未来发展目标，改善城镇人居环境，调控非农业经济、社会、文化、游憩活动高度聚集地域内人口规模、土地使用、资源节约、环境保护和各项开发与建设行为，以及对城镇发展进行的综合协调和具体安排；依法确定的城市规划是维护公共利益、实现经济、社会和环境协调发展的公共政策”。

规划是一种科学的预测。它是为有关单位、部门和地区制定措施服务的，故在国外也将其称为“公共政策”（publicpolicy）。城市规划即是按照城镇的性质、规模和条件，确定各个功能区的布局和城市各要素，为城市建设的各个方面制定措施服务。从这个意义上讲，公共政策是城市规划的重要组成部分。

城市规划是人们对于城市发展的安排以及实现城市发展目标的过程。通常意义上的城市规划包括3个方面的含义，第一，它是一项政府对于城市发展进行引导、控制的职能，它体现了政府对于城市发展过程中的一系列重大问题（如城市的发展方向、发展定位、发展规模）的战略考虑，同时也是政府对于空间资源的配置、土地资源的使用的具体安排，是政府对于开发建设过程的具体管制；其次，也是一种专业人员的职业实践，城市规划是一门科学，也是一门专业技术，规划工作者通过群体的劳动，对城市未来发展作出科学的预测，综合协调城市发展中的一系列矛盾，从而实现城市的可持续发展；第三，它又是公众参与的公共行为，城市的发展对于生活在其中的每一个居民都有重大的影响，因此，城市发展目标的确定，以及实现这一目标的过程，是一个公众参与的过程。综上所述，城市规划包括双重属性，既有技术属性，又有政策属性。

研究城市规划与城市公共政策的关系，主要以规划的双重属性来分析。

城市公共政策从广义上理解，是包括了城市空间以及在这个空间上人类活动相关的所有政策。因此，城市公共政策范畴涉及到城市的物质空间领域。而城市规划研究的核心领域正在于城市的土地与空间环境的合理利用，正是所谓物质空间存在的范畴，因此城市规划是城市公共政策的主要组成部分，它从物质空间的角度研究城市发展问题，是政府公共政策在物质空间领域的体现，这是从城市规划的技术属性上来理解的。通过城市规划的技术性图纸把政策直观的体现出来，借以用来引导城市的发展，以期达到科学预测的目标。

从另外的一个角度，城市公共政策也有一个重要的部分是包含在城市规划中，那就是（城市）规划政策。城市规划具有公共政策的属性，它通过规划政策体现出来，在此城市规划与城市公共政策又是相交的关系。在测城市公共政策涉及到各个方面，这就要求有相互统一和协调的政策体系。现今我国没有系统的规划政策体系，所谓的规划政策散布在各个行业各个部门中，忽略了城市规划的协调性。城市规划由于其领域的宽广性，所起的作用是将各个部门、各个领域的政策在城市空间的层面进行综合和整合，提出城市整体发展的政策框架。这就是城市规划的政策属性，这种经过综合和整合并且包含在城市规划中的关于城市法占的政策框架就是规划政策。

5．规划政策体系研究建议和相关参考文章

我国目前尚未有系统的规划政策体系，鉴于此，我们可以通过对英国已经成熟的规划政策指引作为研究对象和学习，进一步了解规划政策的具体形式及框架结构。

●与政策形态的城市规划相关文章（国内）：

（1）“政府角度的城市规划”（童明，2005），主要介绍了政策的内涵以及政府部门制定公共政策的方法程序；

（2）“政策科学”（孙光）；

（3）“政策科学导论”（张金马主编）

（4）“公共政策分析”（陈振明，2003，中国人民大学出版社），作为公共政策学科的教材书，着重介绍了政策的定义，内涵，分类，以及政策分析方法；

（5）“作为城市空间秩序政策的城市规划”（石勇），解释了作者对城市规划与公共政策之间关系的理解；

（6）“城市公共政策与城市规划政策概论——城市总体规划实施政策研究”（孙施文）；作者认为城市规划政策是城市公共政策的重要组成部分，并对此进行阐述；

（7）“作为公共政策的城市规划——兼论基于城市规划的空间政策”（周庆平，2006），介绍了城市规划的政策属性；

（8）“城市规划的公共政策过程”（苏海龙张园，2006）

（9）新版《城市规划编制办法》解读——建设部城乡规划司孙安军副司长专访.城市规划，2006（5）

（10）“走向制度化的城市规划决策”（雷翔，2003）

参考文献：

[1]周剑云，政策层面的城市规划，规划师，2000年第2期

[2]新版《城市规划编制办法》——城市规划的基本属性

[3]严强、王强，公共政策学，南京：南京大学出版社，2002：p.7－8

[4]引子邵益生，石楠，中国城市发展问题观察，中国建筑工业出版社，2006.9

[5]陈庆云，公共政策分析，北京：中国经济出版社，1996

[6]参见：国务院关于北京市城市总体规划的批复，2005。

[7]建设部主要职能参见http://www.cin.gov.cn/main/jsb/default3.htm

[8]国土资源部http://www.mlr.gov.cn/GuotuPortal/appmanager/guotu/bjj

作者简介：

孙稳石，工程硕士，东莞市城乡规划协会理事长，东莞市城建规划设计院院长。研究领域：城乡规划编制、城乡规划管理、核心区域利用、规划政策发展。

杨景胜，管理硕士，东莞市城乡规划协会副理事长兼秘书长城乡规划（教授级）高工。研究领域：城乡规划编制、产业用地评估、城乡规划管理、城市更新、城市空间研究。

李硕：工程硕士，东莞市城建规划设计院副院长，城乡规划高级工程师。研究领域：城乡规划编制、城乡规划管理、规划政策发展研究。