浅议行政诉讼调解的适用范围

浅议行政诉讼调解的适用范围

张帼婷

张帼婷(深圳市朗华供应链服务有限公司，广东深圳518026)

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）06-0155-01

摘要：文章主要分析了行政诉讼调解与行政审判、行政和解的关系，界定了行政诉讼调解的适用范围，并对可以适用行政诉讼调解的六大案件进行了逐一分析。

关键词：行政诉讼调解；行政审判；行政和解；适用范围

一、行政诉讼调解概述

行政诉讼调解是指行政主体和行政相对人在人民法院审判组织的主持下，基于自愿平等、协商的原则，经过双方协商解决行政纠纷的一种解决途径。

行政诉讼调解与行政审判的关系主要表现在，行政调解实质上是处分权与审判权相结合的产物，其基础是处理好调解与审判的衔接关系。审判中司法权的运用可以为调解提供强制执行的依据，能更好的使调解协议书得到执行，提高行政诉讼的效率。一般地，如果调解达成协议，经法院确认，只要符合行政诉讼调解适用范围，且不损害国家、集体与第三人的利益，法院作出调解书，便具有同判决的法律效力，不予履行的话可以申请法院强制执行。除法定原因外，不得重复起诉。如果调解未达成协议，法院不得强行调解，应进入审判程序或继续审判程序。

行政诉讼调解与行政和解的关系主要表现在，调解与和解都是当事人处分自己的权利的方式。行政和解是行政机关和相对人在合意的基础上达成的协议，这种协议更像是民事上的一种合同关系；调解是法院居间协调，行政机关和相对人达成的协议，其间有审判权的介入，达成的调解书有强制执行的效力。调解中司法权的介入不会阻碍行政权的行使，因为法院可以居间调解的行政行为属于行政机关拥有自由裁量权的行政行为，行政机关自由裁量权的行使，应在司法权的监督下行使，在此，司法权的行使和行政权的行使是相辅相成的，二者的关系体现了法律和权力的统一。

二、行政诉讼调解适用范围的界定

在制度构建过程中，我们也应看到，行政诉讼不同于民事诉讼，行政机关不能像民事诉讼当事人那样可以自由、充分地处分自己的民事权利，对行政诉讼，只能是适度调解，要严格界定行政诉讼调解的适用范围。

行政主体行使公权力又分两种，即羁束行政行为与自由裁量行政行为。对于前者，行政没有自由裁量的权力，因而其在行政诉讼过程中对行政权也没有自由处分权，这也是许多学者们反对行政诉讼实行调解的主要原因。但是行政主体对于法律赋予其自由裁权的领域却具有依法自由裁量的权力，这就为司法调解提供了自由合法处分权力的基础。由于目前我国只审查具体行政行为的合法性问题，因此，目前行政诉讼只适用于自由裁量的具体行政行为，而不是所有的行政行为。所以，行政诉讼调解制度只适用于以下案件：

（一）行政自由裁量权案件。

根据有关行政法律、法规的规定，行政机关进行行政处罚一般都拥有自由裁量权，由此便可能产生处罚轻重失度的情况。由于自由裁量权的存在，行政机关在法定的权限内做出的任一选择都是合法的。实践中，若原告以被告的行政处罚“显失公正”为由提起诉讼，法院对这种合法但不合理的行政行为只能判决维持，这样的判决就使得行政相对人的合法权益得不到保护。在审理过程中，如果行政机关认识到行政处罚明显过重，提出将处罚减轻，在审判人员主持庭审的情况下，如果原告同意，则这一纠纷即可获得解决。这样，通过调解，既能保护行政相对人的合法权益，及时了结争议，又达到监督行政机关依法行政的目的，实现了法律效果与社会效果的有机统一。

（二）行政裁决案件。

行政裁决是指行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的行政行为。因行政裁决而提起的行政诉讼不同于一般的行政诉讼，行政机关做出行政决定是要解决民事争议。在行政诉讼中，当事人要求纠正行政机关的行政裁决，其目的并非是使行政机关败诉，而是想通过行政诉讼维护其民事主张。若诉讼中，原告与第三人就双方的民事权利、义务关系达成合意，当事人的行政诉讼目的即已经实现。因此，在此情况下，对于法院可主持双方进行调解，原告可能会放弃诉讼请求而撤诉，行政机关也可能尊重民事纠纷双方当事人的选择，变更或放弃其行政裁决。实践中，对不服基层人民政府做出的民事纠纷处理决定的；不服行政机关权属争议归属确认决定的；不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决的；不服行政机关对某种民事行为责任、效力的认定的；不服行政机关强制补偿拆迁安置决定的等等都可适用调解。

（三）行政合同案件。

行政合同是国家行政主体为行使行政职能而与公民、法人或其他组织相互意思表示一致而达成的协议。行政合同是为实现行政主体的行政管理目标服务的，具有行政和合同双重属性。行政合同与一般的行政行为相比，其权力色彩已大为淡化，只要是在行政机关职权范围内，除非存在法律明确禁止性规定外，行政主体与相对人是否订立行政合同，订立怎样的行政合同可以自主决定。由于行政合同具有私法特性，行政机关在与相对人签订行政合同时应当遵循私法的一些基本原则，行政机关依照自愿合法原则对其在合同中的权利义务做出变更，在发生纠纷时进行调解也是合理合法，人民法院也应尊重他们的选择。对因行政合同引起争议不服而提起的行政诉讼案件，包括对行政机关缔结行政合同行为不服的；对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权行为不服的；对行政机关单方面变更或解除行政合同不服的；对行政机关实施的合同违约制裁不服的；认为行政机关不履行行政合同义务的等等，在行政诉讼中都可以进行调解。

（四）行政指导案件。

行政指导是指行政主体在其法定职权范围内，为实现特定行政目的，遵循法律位阶原则，制定诱导性法律规则、政策；或者依据法律原则、法律规则与政策，针对特定相对方，采用具体的示范、建议、劝告、警告、鼓励、指示等非强制性方式，并施以利益诱导，促使相对方为或不为某种行为之非强制性行政行为。行政指导目的是推行行政权力，实现行政管理，虽采取不具强制力的手段，但由于行政机关对于相对人具有的优势地位使得相对人不得不接受行政指导而使行政指导具有事实上的强制力。随着我国市场经济体制的不断完善，指导、劝告、建议、提示、鼓励等具体行政指导行为在经济与社会管理实践中被越来越多地采用。但是，根据我国行政诉讼法的规定，不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，这就使得司法审查具体行政指导行为的合法性陷入困境，而在审理中适用调解解决具体行政指导产生的争议则可摆脱这种困境。

（五）行政不作为案件。

根据行政法律、法规的规定，每个行政机关都有其特定的行政职权和责任，作为法定职责，行政机关既不能放弃，也不能滥用。当行政相对人申请行政机关履行特定职责，而行政机关拒绝履行、拖延履行、不予答复，行政相对人就可以行政机关不作为而向法院起诉，并请求法院判令被告行政机关履行其法定职责。如果行政机关在法院判决前，通过调解而主动在诉讼中履行其应当履行的职责，就会消除行政争议的基础，满足了行政相对人的要求，达到了行政诉讼的目的。同时，通过调解解决纠纷，还更有利于及时维护行政相对人的合法权益。

（六）行政诉讼行为有瑕疵，但不宜判决或变更的案件。

有些具体行政行为，存在违法之处或有瑕疵，但判决改变或撤销具体行政行为代价过大，也可以考虑通过平衡当事人的利益，通过调解予以解决。对于适用法律法规正确，仅违反法定程序的，由于对公共利益不会造成太大的影响，如果双方当事人愿意在法院的调解下解决纠纷，法院可以对其进行调解；但对于重大违法的无效行政行为，由于其自始不生效力，即使当事人双方出于自愿，人民法院也绝不能对其进行调解，否则将纵容行政机关的违法行为，造成恶劣的社会影响，降低行政及司法机关的威信。

作者简介：张帼婷，女，1982年生，广东惠州人，深圳市朗华供应链服务有限公司副经理，中国政法大学法律硕士学院在职研究生。