城市规划与城市更新、功能提升关系分析

城市规划与城市更新、功能提升关系分析

黄主光

博罗县住房和城乡规划建设局516100

摘要：随着我国经济发展进入新阶段，城市发展不再依赖投资和土地增量，创新驱动和多目标协调发展成为城市发展的主导方向，城市更新和功能提升也成为城市规划的主旋律，因此本文对这方面内容进行了分析。

关键词：城市规划；城市更新；功能提升

城市更新是城市发展过程中必然经历的方式。随着大规模扩张阶段的结束，城市发展由追求规模效益转变为注重发展质量，控制增量、盘活与优化存量成为城市空间增长的新常态[1]。同时，城市更新是利益格局的重组，集合政府、社会和市场三方力量，只有提升城市功能才能形成城市发展的活力和动力。顶层政策设计是促进城市稳步更新、产业结构转型升级的重要手段，城市规划作为具有综合目标的公共政策，对城市更新与功能提升理所应当发挥关键的作用，因此本文对城市规划与城市更新、功能提升关系进行了分析。

1城市规划、城市更新和城市功能内涵的理解

1.1城市规划

《城市规划基本术语标准》（GB/T50280-1998）将城市规划定义为“对一段时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。”也就是说城市规划主要包括城市发展战略、土地使用与空间资源配置、城市基础设施安排，其实城市规划在提供公共服务、协调不同利益主体关系、维护城市公共利益方面也会发挥重要的作用[2]。

1.2城市更新

目前，城市更新并没有形成统一明确的定义，更多的是从不同角度对城市更新的理解。简单地理解，旧城改造、旧城改建、旧区改建、城市再生等都属于城市更新范畴，但不等于说它们就是城市更新。城市更新是以城市发展质量提升为原则，对现有城市公共设施、既有建筑、存量建设用地等进行的有效更新过程。换句话说，城市更新既有城市空间上的结构演替，也有城市功能体系上的重塑与再造，还有城市发展品质上的优化与创新，是一种涵义更为宽广的变化。

1.3城市功能

类似城市更新，城市功能也没有形成统一的定义。一般理解，城市功能是一定区域范围内在社会经济生活中所发挥的功效和作用，包括政治、经济、社会、文化等方面，具体体现为政治功能、经济功能、社会功能、文化功能、生态功能等。若从城市分工、职责角度观察，城市功能等同于城市职能，因而可以将城市功能分为对外职能和对内职能两个范畴。前者主要承担城市与区域间的各种流动（如物质流、资金流、人才流、信息流等）；后者主要承担城市中各种生产、服务活动职能。

2城市规划与城市更新、功能提升的关系

2.1城市规划与城市更新的关系

城市规划是一种主动的手段和政策，而城市更新可以是有意识的自上而下行为，也可以是自发的自下而上行为。因为城市更新自城市诞生起就已存在，它是城市发展过程中的一种自我调节机制，无论有无自上而下的干预，城市始终会沿着发展-衰落-更新-再发展的路径演化。合理的城市规划会使城市更新更有效，特别是通过协调不同利益主体关系发挥良好的导向作用，但如果偏离了正确的方向，这种规划指导下的城市更新就会产生不希望看到的结果。前些年，受到唯GDP的政绩观影响，一切围绕经济建设，城市规划也沦为领导意志的工具，于是大搞“增量规划”，从而就出现了大拆大建、土地粗放利用、城市传统文化被破坏、公共利益没有保障、空间资源日趋紧张的局面。因此，城市规划必须坚持公共利益取向、民主参与取向、以人为本取向、空间正义取向，这样才能提升城市发展内涵，使城市更新从改善城市化质量出发，合理利用城市文化，并在更新过程中兼顾市民居住条件改善，且与城市文化协调发展，通过城市更新带动城市文明进入新的发展阶段[3]。

2.2城市更新与功能提升的关系

如前所述，城市功能体现为政治功能、经济功能、社会功能、文化功能、生态功能等，现不考虑政治功能，仅就城市更新与城市其他几项功能提升关系进行分析。城市更新可以带来经济功能的提升，因为通过产业结构调整可以为城市发展带来新的活力。城市产业结构发展脉络大致为农业-工业化-新兴工业-服务业-生命文化产业，进入后工业时代文化产业将成为主导产业。产业结构的变化将体现在城市空间布局的变化上，而空间布局的变化又会引起城市用地布局的变化。淘汰落后产能，发展新兴产业，必然引起用地置换，低效粗放用地向高效集约化用地转变，于是城市经济功能就提升了。人们脱离温饱迈向小康，会更加关注生活质量的提升，由此社会功能地位就会凸显出来，而城市居住功能、基础设施功能的改善离不开城市更新。城市发展到一定阶段，物质形态老化，导致居住空间硬环境变差，进而产生经济衰退，又造成贫困聚集问题，进一步引起软环境恶化。为了营造安全的居住空间、优美的社区环境及和谐的社区关系，就必须改善居住的硬环境和软环境，通过基础设施建设，拆旧建新，提高建筑质量，扩大居住面积，并营造良好社区环境，从而使城市社会功能得到显著提升。在经济全球化背景下，城市文化在城市发展过程中扮演着核心角色，因为城市文化代表着城市生命中最重要的精神实质。面对全球产业布局的调整，独特的文化优势可以集聚人才和资本，所以城市更新必须重视对城市历史文化的保护，通过延续历史文脉和挖掘城市特色，抵御现代工业生产模式带给城市面貌的不良影响，因此保护城市文化的更新有利于城市文化功能的提升。党的十八大、十九大将生态文明建设放到突出位置上，表明生态功能在城市发展中的重要性。在工业化和城市化进程中，粗放的发展方式造成环境破坏，使得居住品质下降，所以城市更新必须注重生态环境保护，通过科学布局绿化建设，并充分利用城市原有人文自然条件，提高土地利用率，不断增加绿地面积，改善城市生态环境和人居环境，故而注重生态环境保护的城市更新有助于提升城市生态功能。

2.3城市规划推动城市更新和功能提升的系统性思路

首先，妥善处理城市规划与局部更新的关系。目前，城市建设工作中偏重局部功能的改善，但也不应忽视城市规划宏观层面对城市更新的把握，在总规和分区规划层面进行统一和协调。例如停车问题不能只考虑一个小区的停车数量，而应从整个区域的停车问题统筹考虑。其次，处理好经济功能与社会功能的关系。城市规划不能只考虑经济功能的改善，更应重视社会功能的提升。通过财税方式实现城市更新过程中的资金平衡，用以补足基础设施、公共设施和安全设施建设的短板，完善城市社会功能。再次，在城市更新过程中加强传统文化的保护，延续城市文脉。应加强历史建筑、历史街区的保护[4]。最后，在城市更新规划过程中注重城市形体空间的营造，将功能与形态统一起来，塑造近人尺度的宜人空间。

3结语

随着城市发展方式的转变，城市规划工作中面对更多的城市更新问题。由于城市更新是一个复杂的社会系统工程，规划人员应当充分理解城市更新与功能提升的关系，这样才能提高规划的科学性、系统性和政策性，从而有效推动城市更新并促进城市健康发展。

参考文献：

[1]阳建强，杜雁.城市更新要同时体现市场规律和公共政策属性[J].城市规划，2016，40（1）：72-74.

[2]王世福，沈爽婷.从“三旧改造”到城市更新——广州市成立城市更新局之思考[J].城市规划学刊，2015（3）：22-27.

[3]徐振强，张帆，姜雨晨.论我国城市更新发展的现状、问题与对策[J].中国名城，2014（4）：4-13.

[4]周国梁.论公共政策视角下城市规划的价值取向[J].城市观察，2014（3）：134-140.