智慧城市建设PPP模式实践研究

智慧城市建设PPP模式实践研究

沈祥国

江苏星月测绘科技股份有限公司江苏省盐城市224002

摘要：当前，我国智慧城市建设进入爆发期，庞大的建设运营资金需求为传统政府主导的智慧城市建设模式带来了严峻考验。在公共服务需求迫切、政府财政收入紧缩、政府融资平台市场化的背景下，PPP模式成为推动我国智慧城市建设的最优途径。在分析我国PPP模式的政策形势基础上，结合智慧城市建设项目的特点，对地方开展智慧城市建设的PPP运营模式进行梳理，分析并提出智慧城市PPP模式在我国应用的要点与建议，展望未来智慧城市PPP的发展。

关键词：智慧城市建设；PPP模式；实践研究

引言

智慧城市是当今经济社会发展的大趋势，是运用物联网、云计算、大数据、移动互联网、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式，是新一代信息技术创新应用与城市转型融合发展的新途径，代表了城市发展的高端形态和未来的发展趋势。中央城市工作会议、国家十三五规划纲要和国家信息化发展战略纲要均明确提出要通过智慧城市建设，推动城市发展方式的转变。据统计，我国超过89%的地级及以上城市在推进智慧城市建设。智慧城市建设已经成为提高公共服务水平、实现治理能力提升和城市转型升级的重要抓手。随着智慧城市建设深入开展，庞大的资金需求为传统政府主导的智慧城市建设模式带来了严峻考验。政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式作为一种创新融资机制，有利于理顺政府和市场关系，充分发挥市场配置资源的决定性作用，为智慧城市建设所需的巨大资金缺口带来新的曙光。据IDC预测，我国智慧城市的政府投资占比将会从2015年的70%左右下降到2020年的20%左右。从整体形势看，运用PPP模式推动我国智慧城市建设已成为大势所趋，未来几年还将掀起一个新高潮。当前，我国智慧城市建设重点以信息化提升公共服务质量和效率为主要内容，涵盖政务、养老、医疗、教育、旅游等多个领域，早期多以上述领域PPP项目形式推进智慧城市建设，而涵盖多领域综合性智慧城市建设的PPP项目较少。值得注意的是，在2017年7月财政部发布的第四批PPP示范项目筛选的通知中，首次将智慧城市纳入优先支持的类别，将智慧城市作为一个整体统筹建设的思想和实践已经成为共识。由于智慧城市建设重点工程多，存在项目边界条件不易划分、责任主体复杂、验收机制不明确等现实问题，不能简单套用传统基础设施类PPP实施架构。因此，需要充分了解我国PPP模式的政策要求和运作模式，结合智慧城市建设项目的特点和实际，分析智慧城市建设PPP模式推进过程中可能面临的问题和难点，打造社会资本积极参与、公共服务不断提升、财政支出合理稳健的智慧城市建设新模式。

1PPP模式在智慧城市建设中的作用

PPP模式是当前智慧城市建设过程中最为适合的商业模式，可以有效化解财政建设资金短缺、优化政企资源配置，最终提升公共服务质量。

1.1化解建设资金短缺的重要渠道

当前我国经济发展进入新常态，财政收入进一步收窄，传统以财政投入为主拉动增长不可持续。一方面，智慧城市建设需求资金较大，单靠财政无以为继；另一方面，大量社会资本闲置，投入智慧城市建设市场意愿较高。因此在智慧城市建设资金庞大和地方债高企的背景下，通过PPP模式撬动社会资本参与智慧城市公共项目，获取合理回报，可有效减轻政府公共财政的举债压力，拓宽融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制；同时，有利于盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

1.2优化政企资源配置的有力保障

PPP模式可以优化资源配置，依据风险最小化和利益最大化原则，明确政府与社会资本在项目运营、提供社会公共服务过程中的责权利，政府承担政策风险、社会资本承担技术风险，风险由最善于应对的一方承担，整个项目在运营期间风险最小，以达到社会公众利益最大化。以社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容，通过社会监督和绩效评价激励，政府提供制度供给、企业提供技术和服务供给，政企双方发挥各自优势，实现最优供给组合。

1.3提升公共服务质量的有效手段

PPP模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务和社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，将政府从“管理者”变为“监督者、合作者”，推进政府角色转变。传统模式下，政府既是公共服务的“提供者”，又是公共服务效率的“监督者”。PPP模式下，政府作为“监督者”有助于厘清政府和市场边界，减少政府对微观事务的过度参与，提升政府的法律意识、契约意识和市场意识，更好地简政放权、履行公共职能。而公共服务由专业机构提供，深度参与智慧城市建设、运营和管理激发市场主体的活力和创造力，形成投资、建设、运营一体化，有效提升公共产品供给效率和公共服务水平。

2智慧城市建设的主要运作模式

当前，我国智慧城市建设进入快速发展期，具有涵盖领域广、重点工程多等特点。以PPP模式推进智慧城市落地实施，需要综合考虑城市的建设基础和建设项目的特点。

2.1智慧城市项目特点

当前，我国智慧城市建设重点项目通常涉及社会管理与服务领域、民生服务领域、产业经济领域、资源环境领域和基础设施等领域，具有以下特点：强化整体协同推进，智慧城市建设是一个综合性复杂巨系统，涵盖领域广、建设工程多，涉及政务、交通、医疗、教育、养老、社区、环保等多个领域；更加注重建设成效，《国家新型智慧城市评价指标（2016年）》从八个方面对智慧城市建设情况进行系统考察，并将建设成效类指标作为重点内容，这为地方开展智慧城市建设提供了导向；单项工程建设规模较小，与“铁公基”等传统PPP项目相比，通常条件下，智慧城市建设领域单项工程建设资金相对较小，对于中小型城市来说尤其明显；部分工程建设边界不清晰，智慧城市建设项目包含部分信息化改造、扩建等软环境建设项目，项目边界不易划分；数据创新应用是重要方向，通过数据共享、数据治理和数据创新应用与服务等实现政府协同管理与服务。

2.2PPP项目主要特征

梳理我国PPP模式的政策要求，PPP项目具有如下主要特征：项目具有公共服务属性，PPP是政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务的一种方式，从其定义不难看出，对于不具有公共服务属性的项目（如房地产开发），完全可以通过市场化运作，不应纳入PPP项目范畴；项目主要以运营为核心，PPP项目以运营为核心，发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率，从实际情况看，当前参与PPP项目的部分企业，不愿意承担运营风险，期望通过施工获取利润，这背离了政府推广PPP的初衷，这也是BT（建设—移交）模式不纳入PPP的原因；项目强调政企合作机制，PPP项目核心理念为政企共建、利益共享、风险共担，政府承担政策风险，社会资本承担因经验和能力不足带来的建设运营风险，相比于国外PPP中Private定义的私营企业，我国PPP中Private定义包括国有企业、民营企业、外资企业以及混合所有制企业等；项目运营期限相对较长，PPP项目通过社会资本方的运行经验来优化公共服务供给，同时通过“使用者付费”、“政府付费”、“可行性缺口补助”等方式实现项目建设运行资金的回报，通常情况下，依据行业特点、项目生命周期、公共服务需求、投资回收期等因素，项目运行周期从10年到30年不等。

结语

开展项目建设运营时期的绩效监管，包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管，解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，确保服务质量，以保护公众利益。在引进社会资本合作前，规范操作PPP项目识别、准备和采购工作，确保后续监管的可操作性。

参考文献

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