浅谈我国城镇化存在的问题和建议

浅谈我国城镇化存在的问题和建议

佘庆南

黑龙江省嫩江县城乡规划管理办公室佘庆南

【摘要】走中国特色城镇化道路，是我国新时期全面建设小康社会，从根本上解决“三农”问题的需要。现阶段我国城镇化进程中存在体制机制方面的问题，制约了城镇化的健康发展。

【关键词】城镇化；体制机制；健康发展；统筹城乡

【中图分类号】TU981-019【文章标识码】B【文章编号】1326-3587（2014）02-0113-02

发达国家的成功经验表明，伴随着工业化进程的城镇化的健康推进，对于一国现代化的成功至关重要。由于聚集效益和规模效益的作用，大多数产业向城市集中具有更高的经济效率。城市不仅是创新和技术进步的主要来源，是拉动经济增长的引擎，也是改善人民生存环境、提高生活质量的主要途径。在经济全球化背景下和全面建设小康社会的新阶段，推进城镇化健康发展对于促进经济增长、优化经济结构、统筹城乡发展、提高人民生活水平等，都具有重要意义。我国城镇化面临一些问题和矛盾，制约着城镇化进程的健康发展。其原因是多方面的，既有现实的原因，也有历史的原因；既有政策的原因，也有国情特点的原因，但根本的问题还在于体制机制方面存在弊端，有些属于深层次的体制问题。当前，我国正处于城镇化快速发展的关键时期，必须通过加快体制改革和政策调整步伐，健全城镇化体制机制，促进城镇化健康发展。

一、现阶段我国城镇化存在的问题

1、城镇化进程相对滞后。据统计，我国城市建成区面积从1996年的2.02万平方公里增加到2005年的3.25万平方公里，年均增长5.4%，明显高于同期城市人口4.4%的增长速度，未能充分发挥城镇吸纳人口的功能，进一步加剧了土地紧张的矛盾。与此同时，一些城市在发展中盲目求大求洋，热衷于建设大广场、宽马路、大草坪、豪华办公楼、花园式工厂等，这不仅造成了对土地资源的过分粗放利用，也造成了对公共财政资金的不当使用，与我国国情特点不相适应。

2、城镇化的结构性矛盾突出。从发达国家城镇化经验看，市场机制会引导当地就业向一种产业或一些有内在关系的产业集中，以充分利用生产的规模经济。一般来看，中小规模的城市趋向于高度专业化(如生产钢铁、汽车、纺织品和其他产品)，而较大城市则偏重于高技术、商业与金融服务等产业的发展。但由于财政上的原因，我国一些大城市在经济结构调整过程中不愿意将制造业向外转移，不仅阻碍了制造业按其经济合理性向中小型城市的集中，也制约了大城市自身的专业化及其产业结构的升级。

3、城镇承载力不强、功能不全，生态环境压力较大。城市环境污染形势严峻。绿地大量被占用，城市的生活环境质量下降。全国90%的城镇水域和65%的饮用水源受到不同程度的污染，50%的重点城镇集中饮用水源不符合取水标准，城镇污水处理率只有36%，导致地下水源受到进一步的污染。城市能源利用效率偏低，能源消耗居高不下，加剧了能源短缺与经济增长的矛盾。

4、城市运行欠佳，城市特色不强。一方面，城市建设风格雷同，千城一面。另一方面，城镇建设量大面广，建设与保护的矛盾会更加突出。一些城镇在建设中不注意保护自然资源和历史文化资源，出现了不少建设性破坏现象，致使城市传统消失。

5、城镇化过程中积累了一些社会矛盾。房屋拆迁过程中，政府、开发商和房屋所有人之间纠纷不断，群众上访问题频发。部分被拆迁户所得到的货币补偿金不足以使其安居。人员安置和集体土地上的房屋拆迁补偿没有法律法规的依据，拆迁程序不规范、不透明，拆迁补偿不到位，缺乏沟通协商，有时甚至有野蛮拆迁行为，致使“城中村”集体土地上的拆迁成为难点和热点，成为社会不稳定的因素。

6、城乡发展不协调。城乡收入差距扩大。全国和各省区内的城乡居民收入差距均呈持续扩大趋势。如果把城市居民收入中一些非货币因素，如住房、教育、医疗、社会保障等各种社会福利考虑在内，城乡居民的收入差距可能更高。城乡居民福利水平差距大。城乡居民在享受到的教育、医疗、就业条件等方面差距甚大。

二、促进城镇化健康发展的体制机制的政策建议

1、以科学发展观为指导，明确城镇化的方向和思路。深刻理解城镇化的本质，进一步明确城镇化发展的导向。应加快起草促进我国城镇化健康发展的指导意见，明确城镇化健康发展的重大意义、总体战略和基本要求。要坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。要以完善城市化的体制为保障，推进城市化健康发展。坚持科学发展观，努力创建经济高效、资源节约、环境友好、布局紧凑、社会和谐的城镇发展新格局，促进城市发展模式从粗放型向集约型转变。积极促进产业发展和集聚，增加就业岗位，不单纯追求提高城镇化率，不单纯通过扩大城市建设规模推进城镇化。形成合理的城镇化空间格局。坚持以人为本，兼顾不同群体的利益要求，使城镇化发展的成果惠及全体人民。要增强城镇对农村富余劳动力的吸纳能力和城镇的综合承载能力，让农民能够享受城镇化成果。要完善城市社会保障体系，增强城市公共服务提供能力，加强对弱势群体的扶持，维护群众利益。

2、完善土地制度，促进用地节约。切实保障农民的合法土地权益，合理提高征地补偿标准。提高城市建设用地的利用率。要盘活城市存量土地，适当提高土地利用强度，对城市土地进行再开发，提高城市综合承载力，走城市用地内涵式挖潜的发展道路。严格管理土地收益，依法管理、分配、使用土地收益，将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理，建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。

3、推进户籍制度改革。逐步建立城乡统一的人口登记制度。积极稳妥地推进建立城乡一体、以居住就业地户口登记制度为重点的户籍制度改革。把户籍制度改革与就业、教育、医疗、养老、住房等各项社会福利制度改革结合起来。对在城市已有合法固定住所、稳定职业或生活来源的进城务工人员，要创造条件使之逐步转为城市居民，依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。逐步缩小城乡基本公共服务上的差别。应加大农村和落后地区的基本公共服务投入，一旦城乡基本公共服务的差距缩小到一定程度，取消户籍差别、实行统一政策就会水到渠成。

4、完善公共服务体制。以公共服务为导向，转变城镇政府职能。重视进城务工的农民公共服务需求，切实保障农民工的合法权益。把城镇的基本公共服务向与城镇连片的农村(城中村)延伸。

5、推进财税体制改革。加大财政对城乡基本公共服务的支持力度。改革和调整财税体制和政策，建立财权与事权相对称的财税体制，形成城镇税收随城镇人口增加而增长的机制。尽早开征物业税，在研究和试点的基础上，对商业房产和居民房产征收从价的财产税(物业税)，扩大城市政府的税基，增强为居民提供服务筹资的能力，提高土地收益的持久性和稳定性，遏制盲目“卖地”行为。扩大省管县财政体制改革的试点范围，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。

6、完善城市治理和管理模式。为各类城市创造一个公平竞争的环境，使其能够发挥各自的优势又好又快地发展。推进城市综合管理，增强服务意识，提高城市管理水平。改进中央对地方政府的政绩考核体系，建立规范的城镇化统计制度和质量评价体系。加大“城中村”改造力度。“城中村”改造必须以城市规划为先导，积极、稳妥、有序地推进，尽量减少对城市经济社会的消极影响。抓住不同地区“城中村”问题的特点，制定不同的改造目标和改造策略，采取全面改造或综合整治等不同的改造方式，解决特定“城中村”的实际问题。在改造已有“城中村”的同时，也要防止出现新的“城中村”问题。

7、科学引导，发挥规划的调控作用。建立城乡统一的规划体系，加快《城乡规划法》的立法进程，建立科学、合理、规范、系统的城乡规划体系，提高规划的法律地位，指导城乡协调发展和健康发展。强化规划的刚性约束力。充分发挥规划对城镇建设的规范作用，加强对城市发展空间的管制和资源保护，走紧凑型的城市发展道路。加快规划体制和方法的变革与创新。要把经济社会发展规划和空间规划有机地结合在一起，把支持产业发展作为城市规划的重要任务。严格规划实施和监督。逐步建立城市规划决策、执行、监督相分离的机制，不断规范和完善城市规划决策程序，增加透明度，扩大公众参与，减少和约束规划部门自由裁量权，杜绝领导干部对规划的随意干预和变更，维护规划严肃性。要重视和加强对新任地方领导干部，特别是党政一把手进行城乡规划知识培训。各级政府要进一步加强对城市规划工作的领导