论农村集体土地确权的问题及对策

论农村集体土地确权的问题及对策

刘豪杰

广东南方数码科技股份有限公司510665

摘要：农村集体土地权利的登记和发放，对城乡全面发展和农民权益的保护具有重要意义。但是，由于农地产权的复杂性和相关主体对农地收益分配的不同要求，在权利登记的确定过程中造成了许多矛盾和问题。因此，加强预测、判断和制度性过程设计的理论和实践是必要的。促进权利的有序登记。

关键词：农村集体土地确权颁证流转

引言：农村集体土地权利的登记和发放，是中央在2010年第1号文件中作出的统筹城乡发展、维护农民权益的重大决策。最后，明确产权、权利、利益、流通畅通、分配合理的农村集体土地产权制度，是建立城乡土地统一市场的前提；它也是促进农村经济和社会发展的动力源泉。然而，农业用地产权的复杂状况也造成了权利登记中的诸多矛盾和问题。针对这些矛盾，需要在理论和实践上加强预测、判断和系统流程设计，确保登记工作如期完成。

1确权颁证中可能存在的矛盾问题

政府、集体和农民三方利益诉求的矛盾协调问题。农地确权登记是一项政府、集体和农民都期待的土地新政，一经推出就有强大的行政推动力和群众需求。相对于2006、2008年的“增减挂钩”政策试点，此番确权登记范围更广、力度更大，农地确权登记后的流转收益分配是地方政府极为看重的；村集体与地方政府同利相求，在这一轮的确权登记、土地流转中也想挣得更多的集体收益；农民则渴望在确权登记中有更长久、更稳定的承包权和使用权，希望地房权证给家庭带来更多的收益。当前，确权登记工作在流转收益分配机制未明确的情况下已经全面展开，埋下了三方利益后期纷争的根子，在强大的政府公权力面前，村集体和农民通常处于弱势地位，很有可能使这一轮的确权登记工作变成地方政府新一轮的“圈地运动”，带来更多不稳定因素。

农业用地用益权的规范保护。农地产权复杂，同一标的的所有权、承包经营权、宅基地使用权属于不同的主体，这给农地用益权的保护带来了两大问题。一是所有权与使用权发生冲突时，难以平衡两者的利益；二是长期使用宅基地后，集体所有权可能被放弃。可以通过自由处置继承、转让和分割来行使使用宅基地的权利。事实等同于所有权。将宅基地或者承包的土地直接分配给有地方户口的农民后，农村集体难以根据集体成员在农业用地转让后期的变化进行调整，导致农业用地事实上的不平等分配和贫富分化。这两个问题都需要在政策环境中制定具体的规则，保护利益，规范流通。

确定注册工作的流程设置。目前，权力确定、认证和流通的程序似乎是联系在一起的，因为在转让之前和之后有两个或两个以上被确认的权利，而在实际操作上仍然存在矛盾，需要进一步理顺关系。一是第一次确定了权利与原土地批准的矛盾。从目前的情况来看，大多数农户是按批准的面积建造的，具有法律效力。但是，如果有自我扩张、重建等行为，那么在第一次确定实际面积的权利将会使原来的批准行为和批准证书变得毫无意义。二是前后多次土地整理确认了对矛盾的趋同。土地一旦整理完毕，必然会改变宅基地的地形和地貌，这将导致宅基地所有权的第一个问题失去基础，甚至完全失效，而且只能证明一个农民曾经拥有一个家庭基地和一套房子。因此，土地整理后，应再次确认。

土地使用政策与定居权的矛盾。农村集中居住区的建设需要大规模的土地置换和调整，有些需要跨集团甚至跨村调整。目前，似乎缺乏政策基础，执行起来相对困难。一是土地利用规划的制约。"撤村建社区"无疑是下一个改善农业用地使用的改革方向，但是，农村集中居住区的建设不能超过基本农田保护区的红线，不能实施中心村的建设规划。二是限制土地流转。国家严格保护农民的土地承包经营权，禁止使用行政手段强制转让土地。即使是符合土地利用规划的土地，也因农民参与承包而难以调整。第三，难以确定集中定居点的住房权。集中居住的宅基地属于同一村集体所有的，容易行使权力；属于两个以上村集体所有的，权力比较复杂。

2完善农地确权、颁证、流转规则的对策

健全土地流转收益的分配机制。农地流转收益分配问题是农地确权流转的核心和关键，关系到国家、集体和农民三方经济利益。笔者建议，根据《宪法》和《物权法》相关规定，地方政府、村集体和农民在农地流转中合理的收益分配机制应该是：

首先，地方政府不应直接参与集体建设用地流转收益分配。地方政府作为集体建设用地流转主体的另一方，凭借公权力从土地流转中直接获取收益没有法理依据，只能按照税法的相关规定对流转收益进行合理征税，通过征收营业税、增值税、所得税和相关费用等方式，对流转收益进行合理调整。

其次，农民集体主要参与建设用地初次流转的收益分配。在土地所有权与使用权分离的初次流转中，农民集体以丧失部分所有权功能为代价换取利益；在土地使用权的再次流转中，因为农民集体不再是交易一方，只是作为用地所有者置身流转，不应再参与二次流转的收益分配。

再次，农民参与集体建设用地每次流转的收益分配。从农民集体所有权的性质看，农民是农村集体建设用地的实际享用者。当农民集体作为收益分配的主体时，集体建设用地使用收益应主要用于对原承包农户的补偿、土地资源的保护开发、基础设施和公益事业建设以及本集体经济组织范围内成员的社会保障；当土地二次流转或多次流转，农民个体收益分配主体地位也不能动摇，必须在政策上予以保护。

明确农地确权流转的基本原则。宅基地确权的主要目的是为了保护农民权益、促进健康流转，其申请、确权、流转必须坚持统一的原则标准。

其一，申请坚持“一户一宅”的原则。从农村实际看，“户”的确定要以是否单独居住生活为基本依据，只要达到法定结婚年龄，不管已婚未婚，都可确定为“户”；“宅”的确定相对复杂，也可以区分为三种情况：一是对于只有一个男孩的家庭，该男孩可以从父母那里继承宅基地，达到法定结婚年龄时，也可以另外申请与父母分家单独居住，但要缴纳宅基地使用费；二是对于有多个男孩的家庭，既可以通过继承得到宅基地，也可以在达到法定结婚年龄时另外申请宅基地；三是对于男方随女方的家庭，其女子可以从父母那里继承宅基地，也可以另外申请。

其二，审批坚持“面积法定”的原则。当前，各地区宅基地审批面积标准不统一，建议按照每人40～50平方米统一标准，三人以下的按三人计算，四到五人的家庭按实际人口计算，六人以上的按六人计算，超出面积限额的宅基地要及时予以确权。未获批准的，必须将超出的部分退还给集体或者缴纳集体土地使用费。家庭人口增加时，可按程序申请增加面积；家庭人口减少时，应缴纳集体土地使用费。

其三，流转坚持“两证捆绑”的原则。房产、地产所有权虽有不同，但地随房走、房以地贵，房产地产不可分割。宅基地使用证和房屋所有证应该要素一致、相互印证，不能人为割裂。宅基地使用证上应登记注明宅基地使用者和房屋所有者的姓名、宅基地和房屋的位置以及界址、该块宅基地的流通情况等内容，房屋所有证上应登记宅基地的位置、面积、审批时间等要素，并且宅基地使用者的姓名和房屋所有者的姓名要一致。

规范土地整理前后的手续衔接。因为土地整理前后有两度确权或多度确权，宅基地使用权证与房屋所有权证记载内容都已发生变化，将会导致新的房地权证无法独立使用，给流转带来新问题，所以必须规范衔接手续。一是注重宅基地原审批行政行为与土地确权行为的衔接。宅基地原审批行为发生在前，最先具有法律效应，新的确权行为应维护原审批效力，兼顾现实需要，不能把原审批行为搁置一边，应该及时背书确认，并视情予以补充说明。二是注重农户新旧房地权证的要素衔接。针对农户宅基地和房屋的诸多要素在土地整理后发生的变化，要在原宅基地使用权证中及时增加记载项目，比如原宅基地集体所有权归属、宅基地使用权流转情况等内容，防止和克服房地权证因“帐”物不符而失去效力。既便于政府登记管理，也便于农民独立使用。

高度关注弱势农户的社会保障。农地确权流转后，农村利益格局将发生巨大变化，必须关注那些处于弱势地位的农户的权益保障。

一是要让农民直接参与土地流转，不能以政府参与代替农民参与。连片承包必须征得全体农民的一致同意，流转的价格要让农民和用地者商议。国家必须出台一个最低价格，政府不能单方面定价。土地流转后，要积极为农民创造就业机会，提供养老、医疗等基本生活保障。

二是要严格控制工商企业到农村的圈地行为。市场经济不是福利经济，土地流转风险巨大，特别是资本或者资本家的设局谋利行为，会披着合法的外衣对某个区域或者某种农产品形成垄断，从而对农民权益造成损害。地方政府要站在保障农户权益、维护农村稳定的立场上，通过政策立法引导农村的外部资本资金让利于农民。

三是严格监管农村豪富对农村农民的土地资源兼并。在农村自治规则不够完善的情况下，村委、支部容易被有钱人、大家族把持，加之个别村干部与开发商暗地勾结，农村土地可能在确权登记后的流转中不断集中，造成农民权益受到损害，需要政府为弱势群体提供更多的社会保障，防止农村贫富两极分化加剧。

结束语：解决农村集体土地权属问题是推进农村现代化进程的重要途径。土地确权既需要政府工作人员的努力，也需要农民的充分合作。开展农村集体土地确权工作，要广泛征求农民意见，做好各种准备工作，保证集体土地确权工作的顺利进行。同时，建立土地纠纷仲裁机构，建立和完善监督检查机制，提高集体土地权利的质量，确保农民最根本的利益得到保护。

参考文献

[1]章兰芳.农村集体土地确权发证难点及对策分析[J].低碳世界，2014（6）

[2]孙常龙.农村集体土地确权工作存在的问题探析[J].工业b，2015（39）