全面保护农民的土地财产权益

全面保护农民的土地财产权益

滕干

身份证号码：45282419730528xxxx

我国《农村土地承包法》的正式颁布和实施,改变了我国长期以来主要依靠政策规定、合同约定的方法界定和规范农民土地承包经营权的状况,标志着农民的土地承包经营权获得了直接的法律保护,这为稳定农村土地承包关系并在此基础上赋予农民长期而有保障的土地使用权提供了法律保障,其意义重大而深远。但是,我们也必须看到,《农村土地承包法》主要从规范集体和农户之间的关系出发对农民的土地承包经营权进行了文本上的界定和保护。由于农村社区内的人地关系和利益冲突不可能在短时期内得到有效化解,文本上的外在制度规则在短时期内不可能完全内化为农村社区的内部制度规则,尤其是国家公共权力未能得到有效约束,许多相关配套法律法规尚不完善,因此,农民的土地财产权益势必仍然要面临来自多方面的侵害。全面保护农民的土地财产权益,仍然需要进行一系列的相关配套改革和法制建设。

一、农民土地财产权益保护现状的评估与分析

(一)农民的土地财产权益在土地调整、土地流转中仍然可能受到村集体的侵害

《农村土地承包法》对村集体调整、处置农民的承包地做了严格的限制,但是,农民的土地承包经营权并不会因此在短时期内就可免受集体经济组织和村干部的侵害。这是因为:

第一,农村社区内部的人地关系和利益冲突不可能因为国家稳定农村地权关系的法律文本的出现而得以化解。

第二,国家的外在法律制度规则内化为农村社区的内部制度规则需要时日。《农村土地承包法》虽然照顾到了农村地区的实际情况,但是,对于农村社区来说,这一法律毕竟是一项外在的制度规则。《农村土地承包法》以土地承包经营权物权化为基本立法取向,但是,在农村社区内部,基于平等的社员权,农民要求进行土地调整,而国家物权化的立法取向要求稳定土地承包关系,这二者之间必然会发生冲突。这就决定了外在的国家法律制度规则要真正内化为农村社区内部农民自觉的内在制度规则需要时日。

第三,在农地流转的市场需求远高于市场供给、流转又缺乏第三方监督的情况下,集体经济组织很容易在农地流转过程中侵犯农民的土地财产权益。我国人多地少,城镇化相对滞后,农业、农村人口向非农产业和城镇转移缓慢,由人口和劳动力流动、迁移拉动的农地流转的市场供给远不能满足市场需求。在这种情况下,受利益驱动,集体经济组织很容易凭借集体土地所有权强制性地要求农民转移土地,从而使农民的土地财产权益遭受侵害。

(二)农民的土地财产权益在国家土地征用中事实上集体性地受到了侵害

我国现行农地征用制度是从计划经济时期延续下来的。在计划经济时期,我国城镇各类建设用地一律由国家统一行政划拨,建设用地增量则主要来自国家对集体和国有农地的征用。改革开放后,面临耕地被大量占用的严峻形势,为了更好地运用行政手段协调城乡用地关系,保护耕地,国家从法律上将农地统征制度巩固下来。

(三)农民的土地财产权益在农业公司化、企业化经营中很容易受到侵害

在农产品生产、加工、储存、销售等环节进行专门投资的农业公司、企业,是推动农业产业化的重要力量。农业产业化过程,实质上是通过合约形式将生产者、加工者、销售者和消费者连接起来从而实现农产品链的延伸和市场自组织化的过程。农业产业化最基本的合约形式是产品合约和土地要素合约。

(四)由于城乡建设用地市场存在着体制性分割,农民的不动产权益不能得到充分实现在城乡二元土地所有制下,我国城市市区的建设用地、农村和城市郊区依法征用后新增的建设用地等,属于国家所有;城市市区以外以及法律规定由国家所有的土地以外的农民宅基地和其他建设用地,属于农民集体所有。集体经济组织的公共设施和公益事业用地、乡镇企业用地、农民住宅用地等,一般使用的是集体所有的土地。而城市企业、城市居民等建设用地必须使用国有土地;需要占用集体土地的,必须先由国家通过土地征用将集体土地转为国有土地后再出让或划拨给土地使用者使用。

(五)农村土地财产权利仍然没有得到具有国家统一法律效力的严格登记,农民土地财产权利意识的发展受到阻滞土地登记是国家在法律上确认和保护土地财产权利的一种手段。土地登记具有不动产物权设立的公示功能、不动产交易安全的保护功能、促进公共政策实施的管理功能等。受部门条条管理体制等多种因素的影响,我国至今未建立起专业化、规范化、属地化的农用地权属统一登记管理制度,农民的土地财产权利仍然没有得到具有国家统一法律效力的严格登记。

二、深化改革,完善法制,全面保障农民的土地财产权益

(一)贯彻落实《农村土地承包法》,制定和完善相关配套实施细则和地方性实施办法,切实保护农民的土地承包经营权在相当长的时期里,我国农村将面临土地产权制度建设和土地市场建设的双重任务。这就要求切实贯彻落实《农村土地承包法》,在稳定农村土地承包关系、依法赋予农民长期而有保障的土地承包经营权的基础上,让农民在法律规定的范围内自主选择土地流转的形式和对象,依法培育和发展农地流转市场。

(二)修改、完善《土地管理法》,并配套制定和颁布专门的土地征用法规,把土地征用严格限定在公共公益性用地的范围,严格约束政府滥用公共权力侵害农民土地财产权益的行为从理论上讲,不打破现行农地统征制度,通过改善土地增值收益的分配和使用办法,提高农民的土地补偿和劳动就业补偿标准,将土地增值收益更多地投向农业、农村,也可以保障农民在农地转用过程中的土地权益,有效缓解农地转用过程中的许多矛盾。

(三)制定和颁布专门的农地转用法规,对经营性的农地转用,可探索建立土地发展权转让制度和规划待转用集体农地直接入市制度,保障农民集体性地参与分享农地转用过程中的土地增值收益为了便于理清思路,规范管理,可考虑制定和颁布专门的农地转用法规,明确设立规划待转用农地的土地发展权。土地发展权是一种农地可转为建设用地进行开发利用的权利。这种权利由土地利用规划所限定和设立,是所有农业经营者都理应参与共享的权利。它独立于土地承包经营权,也并非完全属于某一集体经济组织的土地所有权的范畴。实际上,我国一些地方已经开始进行规划待转用集体农地在建设用地市场直接流转的试点,其核心内容就是土地发展权向建设用地者直接转让;我国已经存在的建设占用耕地指标的转让以及耕地占补平衡中实行的异地平衡,其本质上也是年度许可的土地发展权配额指标在不同用地者之间和不同地区之间的转让。

(四)制定和颁布专门的不动产登记法,完善农村土地登记发证制度,逐步建立城乡统一的土地财产权利登记体系土地登记是一项技术性、法律性和社会性都很强的公共管理工程。我国曾长期实行土地资源的部门条条管理,要建立系统的、规范的、统一管理的土地登记体系,就必须充分吸收和借鉴国际经验,结合我国城镇建设用地登记管理办法,逐步修改有关现行法律,在条件成熟的时候,制定和颁布专门的不动产登记法,并完善包括初始登记、变更登记、注销登记等在内的各类登记的技术规程,保证土地登记的科学性、公正性和权威性。村土地使用权物权制度。

(五)加紧制定和完善《物权法》和《民法典》,完善保护私人财产的《宪法》条款,建立健全保护城乡居民不动产权益的法律体系土地是绝大多数农民的主要财产形式,保护农民的财产权益,首要的是保护农民的土地财产权益。从普遍意义上说,保护私人财产首要的也是保护公民的土地、房屋等不动产。目前,在城镇地区,保护居民的土地和房屋等不动产在公共利益的实现过程中免受公共权力的不公正对待,同样已经成为一个不容忽视的大问题。全面完善保护公民土地、房屋等不动产权益的法律体系,就必须加快制定和完善涵盖城乡土地和房屋的《物权法》和《民法典》,完善保护私人财产的相关《宪法》条款,并清理不合时宜的相关法律法规。

参考文献

[1]周诚:《论土地增值及其政策取向》,《经济研究》1994第11期。

[2]黄祖辉、汪晖:《非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿》,《经济研究》2002年第5期。

[3]王小映:《成片土地开发中的外部效应与土地发展权》,载于2000年海峡两岸土地学术研讨会论文集《城乡发展与土地利用》上,未公开发表。

[4]王小映:《论土地利用规划的效率与公平》,《国家行政学院学报》2003年第5期。

[5]王利明:《中国物权法草案建议稿及说明》,中国法制出版社,2001年。